Nội dung

Bài Nghiên cứu NC-17 Viễn cảnh kinh tế năm 2010 và hàm ý chính sách TS. Nguyễn Đức Thành © 2010 Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách Bài Nghiên cứu NC-17 Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội Viễn cảnh kinh tế năm 2010 và hàm ý chính sách TS. Nguyễn Đức Thành1 Quan điểm được trình bày trong bài nghiên cứu này là của (các) tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của VEPR. 1 Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR). Email: nguyen.ducthanh@vepr.org.vn 1 Mục lục Viễn cảnh kinh tế Việt Nam năm 2010......................................................................................3 Khuyến nghị chính sách.............................................................................................................8 Chính sách trong ngắn hạn.....................................................................................................8 Chính sách trong trung hạn ..................................................................................................11 Danh mục bảng Bảng 1. Dự báo kinh tế Việt Nam 2010.....................................................................................7 2 Viễn cảnh kinh tế Việt Nam năm 2010 Với những nỗ lực kích thích kinh tế trong năm 2009 và sự phục hồi kinh tế đang ngày càng rõ ràng của nền kinh tế thế giới, nền kinh tế Việt Nam trong năm 2010 có nhiều cơ sở để thoát khỏi chu kỳ thu hẹp, hướng tới một thời kỳ tăng trưởng cao hơn. So với năm 2009, nhiều yếu tố nền tảng của nền kinh tế sẽ được cải thiện trong năm 2010, trong đó phải kể đến sự phục hồi của cầu đầu tư và cầu tiêu dùng trong nước. Cầu xuất khẩu cũng sẽ phục hồi đáng kể do kinh tế thế giới tăng trưởng trở lại. Thêm vào đó, dòng vốn nước ngoài vào Việt Nam có thể sẽ ổn định và vững chắc hơn. Những yếu tố này hứa hẹn một bức tranh sáng màu hơn cho năm 2010. Tuy nhiên, cần thừa nhận rằng do phải đương đầu với những ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng, nên trong thời gian qua những vấn đề căn bản của nền kinh tế hầu như vẫn trong trạng thái của thời kỳ 2006-2007. Trong ngắn hạn, những bất ổn vĩ mô vẫn là một cản trở lớn cho tăng trưởng kinh tế và cải thiện môi trường kinh doanh. Trong trung và dài hạn, những vấn đề cơ bản như cấu trúc nền kinh tế, sự phát triển của khu vực doanh nghiệp tư nhân, khả năng kết hợp và điều hành chính sách, sẽ là những chướng ngại làm chậm quá trình tăng trưởng của Việt Nam. Một điểm đặc biệt đáng lưu ý của Việt Nam là những cân đối vĩ mô lớn như thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại đang có khuynh hướng trở thành căn bệnh kinh niên. Đây là nguyên nhân của những bất ổn kinh tế trong ngắn hạn, đồng thời xói mòn tiềm năng tăng trưởng trong trung và dài hạn, đi liền với sự suy yếu khả năng thích nghi của nền kinh tế trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế. Nền kinh tế Việt Nam kể từ những năm 1990, đặc biệt là sau năm 2000, tăng trưởng dựa chủ yếu vào sự gia tăng của các yếu tố đầu vào, trong đó sự gia tăng vốn chủ yếu dựa trên quá trình mở rộng tín dụng. Yếu tố lao động cũng tăng về lượng, trong khi vốn con người chưa phát triển về chất do những nút cổ chai trong hệ thống đào tạo, dạy nghề và xây dựng năng lực trong nội bộ doanh nghiệp. Sự mở rộng tín dụng khiến Việt Nam phải đánh đổi lạm phát để có tăng trưởng. Sự chậm cải thiện yếu tố con người khiến nền sản xuất phụ thuộc ngày càng nhiều vào nguyên liệu và phương tiện sản xuất nhập khẩu. Cả hai yếu tố trên tạo nên hai bất ổn vĩ mô lớn là lạm phát và thâm hụt cán cân thương mại. Có rất nhiều hiện tượng kinh tế bất lợi xuất hiện từ sự tích tụ của những mất cân đối này, như sự suy yếu liên tục của đồng tiền Việt và tình trạng đô la hóa nền kinh tế, đầu tư chậm mở rộng về quy mô, thời hạn 3 và chất lượng, đặc biệt trong khu vực tư nhân, sự mất cân đối trong cơ cấu đầu tư, độ sâu tài chính cải thiện chậm, v.v... Thêm vào đó, trong sự đánh đổi giữa tăng trưởng và bất ổn vĩ mô, giới hoạch định chính sách hiện nay dường như vẫn chú trọng ưu tiên quá nhiều cho tăng trưởng, đặc biệt trong những giai đoạn bất ổn kinh tế ngắn hạn. Đúng là tăng trưởng là nhân tố tiên quyết để cải thiện mức sống và điều kiện của một quốc gia còn nghèo như Việt Nam. Tuy nhiên, nếu duy trì tăng trưởng dựa trên tích tụ những bất ổn vĩ mô, thì sự tăng trưởng đó luôn mang tính ngắn hạn, và thường không thể đạt tăng trưởng thực sự trong dài hạn. Điều đó thực chất là mâu thuẫn với mục tiêu tăng trưởng, nếu hiểu tăng trưởng là một quá trình lâu dài và bền vững. Kinh nghiệm phát triển của các nước trên thế giới cho thấy, những nền kinh tế thành công đều theo đuổi chiến lược tối thiểu hóa số năm tăng trưởng thấp, thay vì tối đa hóa số năm tăng trưởng cao. Hay nói cách khác, việc tăng trưởng cần được duy trì cùng với sự ổn định kinh tế vĩ mô nhằm đạt được tăng trưởng trong dài hạn, thay vì hy sinh sự ổn định vĩ mô để đạt được thành tích tăng trưởng nhanh trong một số năm. Cuộc khủng hoảng kinh tế vừa qua khiến nhiều nước dựa trên xuất khẩu tự đặt câu hỏi liệu việc phụ thuộc quá nhiều vào thị trường thế giới có phải là một rủi ro hay không, và vì thế đặt vấn đề xem xét lại mô hình tăng trưởng dựa trên xuất khẩu. Những cuộc tranh luận như vậy cũng xuất hiện ở Việt Nam trong thời gian gần đây. Theo quan điểm của chúng tôi, chiến lược phát triển dựa vào xuất khẩu vẫn mang ý nghĩa sống còn đối với Việt Nam, vì chỉ thông qua đó chúng ta mới có được thị trường đủ lớn cho sản xuất trong nước, trên cơ sở đó đạt tới hiệu quả nhờ quy mô và phát triển theo chiều sâu về kỹ năng sản xuất. Thêm vào đó, việc hội nhập vào quy trình sản xuất toàn cầu giúp các doanh nghiệp trong nước và lực lượng lao động nói chung dần được đồng hóa với những tiêu chuẩn sản xuất và tiêu dùng trên thế giới, tạo nền tảng cho sự nghiệp công nghiệp hóa và hiện đại hóa. Những phát hiện trong Báo cáo này cho thấy Việt Nam vẫn đang trong giai đoạn đầu của quá trình dịch chuyển xuất khẩu theo hướng tăng cao tỷ trọng các mặt hàng chế tạo và sử dụng nhiều lao động, vì thế vẫn đòi hỏi những nỗ lực to lớn và bền bỉ trong xây dựng chiến lược thúc đẩy chất lượng và quy mô hàng xuất khẩu. Một vấn đề khác liên quan đến mô hình tăng trưởng là câu hỏi về vai trò của thị trường và nhà nước. Cuộc khủng hoảng này cũng khiến giới hoạch định chính sách của Việt Nam suy tư về sự bất ổn của thị trường và những mối hiểm nguy nó có thể mang lại. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng Việt Nam vẫn là một nền kinh tế lệ thuộc nhiều vào khu vực nhà nước do di sản của quá khứ, đồng thời hệ thống thị trường vẫn còn non trẻ, đang trong quá trình xây 4 dựng và hoàn thiện. Không thể đánh giá thấp vai trò của thị trường với tư cách một cỗ máy phân bổ thông tin và nguồn lực trong một xã hội ngày càng to lớn và phức tạp. Những kế hoạch sử dụng trí tuệ tập trung hoặc phương thức phân bổ nguồn lực thông qua một bộ máy hoạch định tập trung đều sẽ gây những méo mó trong quá trình phân bổ nguồn lực và san sẻ tri thức. Một vấn đề gần đây là trong khủng hoảng, khu vực kinh tế nhà nước dường như đang trỗi dậy với một sức mạnh đuợc tăng cường nhờ các biện pháp can thiệp, đồng thời là niềm tin rằng các tập đoàn mới là chỗ dựa vững chắc về tài chính và phương tiện điều hành nền kinh tế. Sự trở lại của khu vực nhà nước tất yếu dẫn tới sự mất mát tương đối nhiều cơ hội phát triển của khu vực tư nhân, hoặc đẩy khu vực tư nhân non trẻ vào thế phải lệ thuộc nhiều hơn khu vực quốc doanh lớn và tập trung. Động năng quan trọng nhất của kinh tế thị trường là sự linh hoạt và sáng tạo trong khu vực tư nhân sẽ suy yếu, khiến năng lực phát triển bền vững trong dài hạn của nền kinh tế bị xói mòn. Trở lại với những vấn đề ngay trong năm 2010, dễ thấy rằng kinh tế Việt Nam hiện đang phải đối mặt với hai áp lực lớn về tỷ giá và thâm hụt ngân sách. Trong trường hợp này, tỷ giá gắn liền với tình trạng lạm phát. Liên quan đến vấn đề tỷ giá, có thể thấy VND sẽ tiếp tục bị áp lực giảm giá trong thời gian tới vì một số nguyên nhân sau. Thứ nhất, lạm phát của Việt Nam luôn ở mức cao trong khu vực và trên thế giới. Ngay cả trong năm 2010, kỳ vọng chung về mức lạm phát đã là khoảng 10%. Thứ hai, trong năm 2010, phục hồi kinh tế thế giới vẫn chưa thực sự vững vàng dẫn đến cầu xuất khẩu và đầu tư nước ngoài chưa thể có cải thiện đột biến. Thêm vào đó, ngay cả khi có sự cải thiện đáng kể của nguồn cung ngoại hối trong năm nay, thì việc tái lập quỹ dự trữ ngoại hối quốc gia là không thể tránh khỏi. Điều này dẫn tới một áp lực giữ cho đồng VND trong trạng thái tương đối liên tục yếu. Liên quan đến vấn đề thâm hụt ngân sách, phải thừa nhận rằng đây là một vấn đề mới chỉ được thảo luận nhiều gần đây, khi vào đầu năm 2009, nhiều người lo sợ chính sách kích cầu để chống đỡ khủng hoảng kinh tế đi liền với việc suy giảm các nguồn thu cũng do khó khăn kinh tế sẽ đẩy thâm hụt lên mức rất cao (từ 7% đến 10%). Tuy nhiên, thực tế đây là một vấn đề đáng lo ngại trong trung và dài hạn vì bội chi ngân sách của Việt Nam đã luôn ở mức 5% GDP từ nhiều năm gần đây. Riêng năm 2009, bội chi ngân sách Nhà nước ước tính bằng 7% GDP. Trong năm 2010, do nền kinh tế vẫn còn yếu nên mức thâm hụt dự báo vẫn ở mức cao. Để giải quyết vấn đề thâm hụt ngân sách, nhà nước sẽ phải tăng thuế hoặc phải vay nợ thông qua phát hành trái phiếu. Cả hai hành động này đều tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế. 5 Với việc tăng thuế, các doanh nghiệp sẽ phải chịu gánh nặng chi phí nhiều hơn, làm giảm động lực sản xuất và khả năng cạnh tranh. Nếu tăng thuế thu nhập thì mức tiêu dùng cũng giảm, làm giảm một phần tổng cầu. Trong bối cảnh hiện nay, khi Việt Nam cần cải thiện môi trường kinh doanh và cạnh tranh với các nước trong khu vực để tạo môi trường kinh doanh hấp dẫn, thì khả năng tăng thuế thu nhập doanh nghiệp là không nhiều. Thêm vào đó, việc cam kết các điều khoản của WTO và tham gia vào các hiệp định thương mại song phương và các khu vực tự do kinh tế, cũng dẫn tới cắt giảm thuế quan chứ không phải ngược lại. Do đó, cơ hội tăng thuế đối với chính phủ chủ yếu đến từ việc tăng thuế thu nhập cá nhân. Đây là đối tượng còn dư địa cho chính sách thuế, nhưng cũng chưa cải thiện được về quy mô trong ngắn và trung hạn vì đối tượng thu thuế và số thu thuế hiện không đáng kể (chỉ khoảng 800010.000 tỷ/năm). Do đó, việc tăng thuế để cải thiện nguồn thu có tính khả thi thấp trong điều kiện hiện nay. Vì lý do trên, Chính phủ sẽ buộc phải tài trợ cho ngân sách bị thâm hụt trong thời gian tới chủ yếu thông qua vay nợ. Có hai nguồn vay nợ. Nguồn thứ nhất thông qua vay nợ trong nước, và nguồn thứ hai thông qua vay nợ nước ngoài. Đối với nguồn thứ nhất, là nguồn đang tăng trong những năm gần đây, đặc biệt là trước khi xảy ra khủng hoảng thế giới, thì hậu quả của nó là khiến lãi suất chung bị ghìm giữ ở mức cao. Do đó, việc vay nợ nội địa quy mô lớn khiến giữ cho mặt bằng lãi suất cao, hoặc ít nhất là không duy trì được mức thấp để hỗ trợ doanh nghiệp phục hồi kinh tế. Đối với nguồn thứ hai, thì việc vay nợ thành công từ nước ngoài đồng thời có thể tài trợ cho thâm hụt trên cán cân thanh toán. Tuy nhiên, việc vay nợ nước ngoài thường xuyên và quy mô ngày càng tăng, có thể dẫn tới những rủi ro rất cao như từng thấy đối với các nước Mỹ La tinh vào những năm 1980-1990. Vấn đề thâm hụt ngân sách trong một thời gian tương đối dài có thể biện minh được phần nào trong mô hình “Nhà nước phát triển” (developmental state), trong đó, vào giai đoạn đầu của quá trình phát triển, Nhà nước đứng ra tập trung, tích tụ các nguồn lực và đầu tư vào những khu vực có năng suất cao hoặc có thể sản sinh hiệu ứng ngoại biên (externality) lớn như cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế, v.v.... Tuy nhiên, cần phải rất thận trọng và sáng suốt với quá trình này vì khu vực nhà nước lớn không phải để phục vụ bản thân nhà nước, mà mục đích chính là hỗ trợ khu vực kinh tế tư nhân phát triển một cách năng động và sáng tạo. Vì thế, các nhà nước phát triển thành công đều cần có một chiến lược thoái lui dần khỏi thị trường, thay vì duy trì một khu vực nhà nước lớn. Quá trình này được thể hiện trong cơ cấu sở hữu và đầu tư của các thành phần kinh tế. Nếu quá trình dịch chuyển cơ cấu, hay thoái lui 6 của khu vực nhà nước, không diễn ra kịp với tình hình phát triển chung của nền kinh tế và bối cảnh quốc tế, thì tự khu vực nhà nước lớn sẽ cản trở sự tăng trưởng kinh tế trong trung và dài hạn. Bảng 1 cho thấy một số dự báo về nền kinh tế Việt Nam trong năm 2010. Có hai kịch bản cho nền kinh tế. Thứ nhất là kịch bản lạm phát “thấp,” ở mức 8.5% trong năm. Để đạt mức lạm phát này, cần có sự thận trọng trong chính sách tiền tệ. Nền kinh tế có thể đạt tăng trưởng ở mức 6,3%, với sự tăng trưởng của các khu vực được phản ánh chi tiết trong bảng. Đối với kịch bản thứ hai, mức lạm phát có thể cao hơn, khoảng 10,5% nếu Chính phủ lựa chọn không quyết liệt trong việc chống lạm phát, vì cho rằng việc thắt chặt tiền tệ có thể khiến gây ra nhiều chi phí cho nền kinh tế trong ngắn hạn như lãi suất cao và cung tín dụng thấp. Do đó, trong kịch bản này, chúng tôi dự báo tăng trưởng sẽ cao hơn, có thể đạt mức 6,86,9% trong năm 2010. Tuy nhiên, mức tăng trưởng này có thể khiến dẫn tới những bất ổn vĩ mô như lạm phát vượt một con số, thâm hụt thương mại tiếp tục tăng và thâm hụt ngân sách có thể không thay đổi đáng kể so với năm 2009. Bảng 1. Dự báo kinh tế Việt Nam 2010 2006 2007 2008 Đơn vị: tỷ đồng, giá cố định 1994 2009 2010 (Dự báo) Ước tính Kịch bản 1 Kịch bản 2 7,5 8,3 23,0 6,9 8,5 10,5 425.372 108,23 461.443 108,48 489.833 106,15 515.909 105,32 548.360 106,29 551.321 106,86 Khu vực Nhà nước Tăng trưởng (%) 169.696 179.908 187.31 196.045 204.512 204.820 106,17 106,02 104,11 104,66 104,31 104,48 Khu vực ngoài Nhà nước 201.426 220.333 236.235 247.636 264.803 266.501 108,44 109,39 107,22 104,83 106,93 107,62 54.25 61.202 66.288 72.228 79.060 80.001 Lạm phát GDP Tăng trưởng (%) Theo khu vực Tăng trưởng (%) Khu vực có vốn đầu tư nước ngoài 7 Tăng trưởng (%) 114,33 112,81 108,31 108,96 109,46 110,76 Nông, Lâm và Ngư nghiệp 79.722 82.436 86.082 87.653 91.030 91.230 Tăng trưởng (%) 103,69 103,40 104,42 101,83 103.85 104,08 174.259 192.734 203.791 215.047 230.309 231.015 Tăng trưởng (%) 110,38 110,60 105,74 105,52 107,10 107,42 Dịch vụ Tăng trưởng (%) 171.391 108,29 186.273 108,68 199.96 107,35 213.209 106,63 227.019 106,48 229.075 107,45 Theo ngành Công nghiệp và xây dựng Nguồn: Số liệu 2005-2009 từ website của Tổng cục Thống kê, năm 2010 là ước lượng của nhóm tác giả Về diễn biến của tỷ giá VND và USD, như đã phân tích và dự báo trong Chương 4, chúng tôi cho rằng đồng VND sẽ tiếp tục mất giá khoảng 5,5% trong năm 2010. Khuyến nghị chính sách Chính sách trong ngắn hạn Trên cơ sở phân tích và dự báo tình hình năm 2010, chúng tôi thấy cần lưu ý những vấn đề chính sách như sau: Về chính sách tiền tệ Năm 2010 là năm vấn đề lạm phát cần phải được coi trọng hơn so với năm 2009 do kinh tế đã từng bước phục hồi và các yếu tố hậu thuẫn cho mức giá thấp không còn nữa. Tuy nhiên, cũng không nên thắt chặt tiền tệ một cách hoàn toàn cứng rắn, mà cần sự linh hoạt để duy trì thanh khoản cho nền kinh tế. Ngân hàng Nhà nước có thể xem xét điều chỉnh các công cụ chính sách một cách linh hoạt hơn tùy theo diễn biến của thị trường. Trước áp lực tín dụng tăng khá rộng rãi trong năm 2009, tâm lý lo ngại lạm phát rất phổ biến vào đầu năm, khiến kỳ vọng lạm phát cao và do đó lãi suất danh nghĩa có khuynh hướng giữ ở mức cao. Vì vậy, nếu thắt chặt tiền tệ mạnh mẽ có thể tiếp tục đẩy lãi suất lên cao hơn nữa và doanh nghiệp sẽ phải chịu chi phí vốn rất cao, không bù đắp được những gì đã được nhận từ mức lãi suất hỗ trợ 8 trong năm trước. Bên cạnh đó, việc thiếu đồng bộ trong điều hành lãi suất có thể khiến bóp méo thị trường vốn, càng làm lãi suất cho vay ra cao hơn. Khuynh hướng chung của năm 2010 có thể thấy từ những tháng đầu năm là dỡ bỏ dần quy định trần lãi suất để khai thông thị trường vốn. Sau khi đã chuyển cơ chế lãi suất cho vay từ trần lãi suất theo quy định sang cơ chế thỏa thuận ở tất cả các kỳ hạn, cần nghiêm túc cân nhắc việc nới lỏng trần lãi suất huy động. Nhiều lập luận chính sách cho rằng việc duy trì lãi suất huy động thấp nhằm tạo nguồn cung vốn rẻ cho nền kinh tế. Tuy nhiên, như kinh nghiệm quốc tế đã từng chứng kiến, việc giữ lãi suất huy động thấp hơn mức tự nhiên của thị trường có thể dẫn tới việc một phần luồng tiết kiệm bị rút khỏi thị trường, dẫn tới những hậu quả mang tính bong bóng trên các thị trường tài sản. Nghiêm trọng hơn, hệ thống ngân hàng trở nên khan hiếm vốn và do đó lãi suất cho vay ra có thể tăng. Điều này khiến mong muốn duy trì lãi suất cho vay thấp không những thất bại, mà còn bị đảo ngược. Tuy nhiên, do hệ thống ngân hàng trong nước hiện nay chưa phải đối diện với một quá trình tự sàng lọc (thông qua bị mua lại hoặc thôn tính), cộng với việc người dân chưa có thói quen coi lãi suất là một tín hiệu hàm chứa mức độ rủi ro, nên nếu tháo gỡ hoàn toàn trần lãi suất có thể khiến các ngân hàng nhỏ tăng lãi suất lên cao để thu hút tiền gửi. Điều này có thể làm tăng nên rủi ro cho chính ngân hàng đó vì chi phí huy động cao, đồng thời truyền tải rủi ro này vào toàn bộ hệ thốn ngân hàng. Trước thực tế này, có thể cần duy trì một mức lãi suất tiền gửi nhất định, nhưng không nên quá thấp. Tùy theo tình hình của thị trường, có thể điều chỉnh mức trần để lãi suất thực của tiền gửi là dương và có thể chống lại một phần so với sự tăng giá của đồng USD. Thanh khoản trong hệ thống ngân hàng có thể có hiện tượng thiếu hụt cục bộ. Ngân hàng Nhà nước cần sử dụng linh hoạt các công cụ chiết khấu để giải quyết vấn đề thiếu hụt tiền mặt tạm thời đối với các ngân hàng khó khăn. Đồng thời, cần có động thái trung hòa lượng tiền bơm ra này trong hệ thống để tránh tín dụng tăng nóng. Trong năm 2010, cần tiến đến mục tiêu chỉnh tỷ giá theo hướng linh hoạt với thị trường hơn thay vì giữ tỷ giá chính thức cố định. Đồng tiền Việt Nam đã lên giá khá nhiều kể từ năm 2003 và xuất khẩu ròng đang âm, vì vậy nên tiếp tục điều chỉnh tỷ giá lên nếu cần thiết tránh tình trạng thị trường đóng băng trong khi nhập siêu tăng mạnh gây sức ép ngày càng lớn. 9