Nội dung

Kieåm toaùn nhaø nöôùc vôùi nhieäm vuï phoøng choáng tham nhuõng VAI TROØ CUÛA KIEÅM TOAÙN NHAØ NÖÔÙC TRONG KIEÅM SOAÙT QUYEÀN LÖÏC ÑEÅ PHOØNG CHOÁNG THAM NHUÕNG Ths. Trần Minh Khương* K iểm soát quyền lực nhà nước là một trong những yêu cầu mang tính tất yếu trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta. Khoản 3 Điều 2 Hiếp pháp năm 2013 khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 7 khóa XII về “tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ” cũng đã đặt ra mục tiêu đến năm 2020 là phải “Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực”. Để góp phần thực hiện mục tiêu này, KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, có chức năng kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công theo Điều 118 Hiến pháp năm 2013, có vai trò quan trọng trong kiểm soát quyền lực, góp phần phòng, chống tham nhũng. Từ khóa: Kiểm soát quyền lực, phòng chống tham nhũng, Kiểm toán nhà nước. The role of state audit of Vietnam in power control to prevent corruption Controlling the state power is one of the essential requirements in the process of building a socialist rule-of-law state in our country. Clause 3, Article 2 of the 2013 Constitution affirms: “State power is unified and delegated to state bodies, which shall coordinate with and control one another in the exercise of the legislative, executive and judicial powers”. The Resolution of the 7th plenum of the 12th National Congress of the Party on “focusing on building a contingent of cadres at all levels, especially at the strategic level, with sufficient quality, competence and prestige to meet the requirements of missions” has also set out the target by 2020 is to “encompass the power control mechanism”. To contribute to the achievement of this goal, SAV is an agency established by the National Assembly, has the function of auditing the management and use of public finance, public property according to Article 118 of the 2013 Constitution, which plays an important role in controlling power, contributing to anti-corruption. Keywords: Control of power, anti-corruption, State Audit. 1. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và vai qua đó thực hiện được việc xem xét, đánh giá hiệu trò của KTNN trong kiểm soát quyền lực, góp quả, hiệu lực hoạt động của các bộ phận thực hiện phần phòng, chống tham nhũng quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực được thực Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hiểu theo thi theo đúng Hiến pháp, pháp luật. Ở nước ta, cơ cách phổ biến và chung nhất là tập hợp những chế kiểm soát quyền lực nhà nước đã có trước khi thành tố, hình thức, mối liên hệ, các thiết chế mà Hiến pháp 2013 ra đời, tuy nhiên chỉ khi Hiến pháp * Kiểm toán trưởng, KTNN khu vực XIII 30 Số 138 - tháng 4/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 2013 được ban hành, thì cơ chế kiểm soát quyền thể), do đó nguy cơ tham nhũng, lãng phí là rất cao. lực nhà nước mới trở thành một nguyên tắc tổ Để ngăn chặn, phòng chống tham nhũng, bên cạnh chức quyền lực nhà nước được hiến định. việc xây dựng, hoàn thiện các quy định của Đảng, Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đảm bảo mỗi cơ quan thực hiện đúng phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, không vượt thẩm quyền; không ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan, ngăn chặn nguy cơ tham nhũng, lãng phí tiền và tài sản nhà nước. Hoạt động kiểm soát quyền lực được thực hiện với nhiều cách thức khác nhau và bao gồm: Cơ chế kiểm soát từ bên chính sách, pháp luật của Nhà nước về phòng, chống tham nhũng; tăng cường kiểm tra, giám sát, kỷ luật đảng, siết chặt kỷ luật, kỷ cương; kiện toàn tổ chức bộ máy, cán bộ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị có chức năng phòng, chống tham nhũng, thì một trong những giải pháp cơ bản là phải: Tăng cường, nâng cao hiệu quả công tác giám sát, kiểm soát quyền lực để trong mỗi cơ quan nhà nước và cơ chế kiểm soát phòng, chống tham nhũng. Với 3 loại hình kiểm từ bên ngoài. toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt Kiểm toán nhà nước (KTNN) là cơ quan Hiến định, do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, đã được khẳng định tại Điều 118 Hiến pháp 2013 và được cụ thể hóa trong Luật KTNN năm 2015. Công tác động trong công tác quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, KTNN là công cụ quan trọng của Nhà nước để giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan, cá nhân được giao nhiệm vụ phân bổ, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Cụ thể: quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công có đặc (i) Kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp điểm nổi bật là sự tách rời giữa quyền sở hữu (toàn của các báo cáo quyết toán thu chi NSNN, báo cáo dân) và quyền sử dụng (các tổ chức, cá nhân cụ tài chính của các DNNN, các đơn vị HCSN, báo NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019 31 Kieåm toaùn nhaø nöôùc vôùi nhieäm vuï phoøng choáng tham nhuõng cáo quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành sử toán. Đặc biệt, Tổng KTNN đã ký và ban hành dụng vốn NSNN; Công điện số 1696/CĐ-KTNN về việc chuyển các (ii) Đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tuân thủ hệ thống Kiểm soát nội bộ (KSNB) và các quy định khác có liên quan trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công được giao theo chức năng, nhiệm vụ; (iii) Đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực, tính hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Các hoạt động nêu trên của KTNN sẽ góp phần nâng cao tính công khai, tính minh bạch, tính tuân thủ pháp luật, tính hiệu lực, hiệu quả và trách nhiệm giải trình của các cơ quan, đơn vị được giao trách nhiệm phân bổ, quản lý, sử dụng tài chính điều tra thông qua hoạt động kiểm toán. Nhờ đó, trong những năm qua, hoạt động phòng chống tham nhũng của KTNN đã có nhiều chuyển biến tích cực, từ năm 2016 tới nay toàn ngành đã kiến nghị xử lý tài chính 219.283 tỉ đồng, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ 424 văn bản quy phạm pháp luật, văn bản chỉ đạo, quản lý, điều hành, chuyển hồ sơ sang cơ quan Điều tra để điều tra, xử lý theo quy định của pháp luật 11 vụ việc. 2. Những vấn đề làm hạn chế vai trò của KTNN trong kiểm soát quyền lực để phòng chống tham nhũng công, tài sản công, từ đó ngăn ngừa nguy cơ tham Thứ nhất, KTNN chưa có đầy đủ thẩm quyền nhũng, lãng phí trong quản lý tài chính công, tài và trách nhiệm kiểm toán cơ quan quản lý thuế và sản công. Đồng thời qua kiểm toán, KTNN cũng kiểm toán người nộp thuế. Theo Điều 118 Hiến kịp thời phát hiện những lỗ hổng pháp lý, những pháp năm 2013, KTNN có quyền và trách nhiệm sơ hở trong cơ chế, chính sách, qua đó kiến nghị bổ kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản sung, điều chỉnh, bãi bỏ những quy định, cơ chế, công. Một trong những bộ phận quan trọng của tài chính sách bất cập, trái pháp luật góp phần ngăn chính công chính là NSNN và kiểm toán báo cáo chặn nguy cơ tham nhũng, lãng phí tiền và tài sản quyết toán thu, chi NSNN, kiểm toán tuân thủ và nhà nước. kiểm toán hoạt động trong quản lý thu, chi NSNN Hiện nay, trách nhiệm của KTNN trong công tác phòng chống tham nhũng, lãng phí thông qua hoạt động kiểm toán đã được quy định cụ thể trong Luật Phòng, chống tham nhũng. Cụ thể, Điều 60 Luật Phòng chống tham nhũng quy định: KTNN thông qua hoạt động kiểm toán có trách nhiệm chủ động phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về 32 vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật sang cơ quan cũng là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên của KTNN. Để kiểm toán tuân thủ Luật Quản lý thuế và các luật thuế khi kiểm toán thu NSNN, KTNN phải có quyền kiểm toán các cơ quan quản lý thu NSNN và người nộp thuế. Vì hoạt động thu NSNN luôn liên quan đến 02 chủ thể: Người nộp thuế và người quản lý thuế (người thu thuế); trong đó hồ sơ, chứng từ, tài liệu kế toán để chứng minh, xác định số thuế phải nộp chủ yếu do người nộp thuế quyết định của mình. Để phát huy vai trò kiểm soát trực tiếp nắm giữ, quản lý; cơ quan quản lý thuế chỉ quyền lực thông qua hoạt động kiểm toán, nhằm lưu trữ hồ sơ kê khai, quyết toán thuế, hồ sơ hoàn nâng cao hiệu quả phòng chống tham nhũng, Ban thuế, khấu trừ thuế, miễn giảm thuế. Đồng thời, Cán sự Đảng, Đảng ủy KTNN, Tổng KTNN đã theo khoản 2 Điều 7 Luật Quản lý thuế hiện hành ban hành nhiều Nghị quyết, chỉ thị yêu cầu cán bộ thì người nộp thuế có nghĩa vụ: “Khai thuế chính công chức (CBCC) trong toàn ngành nâng cao tinh xác, trung thực, đầy đủ và nộp hồ sơ thuế đúng thần trách nhiệm, siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong thời hạn; chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính thực hiện nhiệm vụ và tăng cường đấu tranh phòng chính xác, trung thực, đầy đủ của hồ sơ thuế”; theo chống tham nhũng thông qua hoạt động kiểm khoản 2 Điều 30 Luật Quản lý thuế hiện hành thì Số 138 - tháng 4/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN nguyên tắc khai thuế, tính thuế là: “Người nộp thuế cơ quan cuối cùng có thẩm quyền kiểm tra, thanh tự tính số thuế phải nộp, trừ trường hợp việc tính tra thuế tại trụ sở người nộp thuế và thiết lập một thuế do cơ quan quản lý thuế thực hiện theo quy cơ chế kiểm soát quyền lực có hiệu quả đối với lĩnh định của Chính phủ”. Như vậy, KTNN kiểm toán vực này, thì sẽ rất khó phòng chống tham nhũng và thu NSNN phải có thẩm quyền và trách nhiệm ngăn chặn thất thoát nguồn thu NSNN trong lĩnh kiểm toán cơ quan quản lý thuế và kiểm toán người vực này. nộp thuế. Có như thế mới có đủ cơ sở, căn cứ để đánh giá việc tuân thủ pháp luật trong thu NSNN, cũng như đánh giá việc chấp hành các quy định trong tổ chức thực hiện kế hoạch thu NSNN của các cơ quan quản lý thu NSNN. Thứ hai, Việc quy định các đơn vị được kiểm toán của KTNN là chưa đầy đủ. Điều 55 Luật Kiểm toán nhà nước 2015 có quy định về đơn vị được kiểm toán. Trong đó, ngoài việc chưa quy định người nộp thuế là đơn vị được kiểm toán như đã Tuy nhiên, theo Luật Quản lý thuế hiện hành, nêu ở trên, cũng chưa quy định các tổ chức và cá thì hiện nay chỉ duy nhất các cơ quan quản lý thu nhân quản lý sử dụng đất đai, rừng, tài nguyên, NSNN (cơ quan Thuế, cơ quan Hải quan) có quyền khoáng sản… là đơn vị được kiểm toán của KTNN kiểm tra, thanh tra việc nộp thuế tại trụ sở người để phù hợp với phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của nộp thuế, ngoài ra khi phát hiện dấu hiện trốn thuế KTNN quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp thì cơ quan điều tra mới có thể tiến hành điều tra năm 2013. Hiện có một số cơ quan và cá nhân cho đối với người nộp thuế. Đây chính là thiếu sót, là lỗ hổng lớn về kiểm soát quyền lực để phòng chống tham nhũng của Luật Quản lý thuế. Cụ thể: - Luật Quản lý thuế hiện hành chưa bổ sung, cập nhật quyền của KTNN trong kiểm toán người nộp thuế khi kiểm toán thu NSNN, một bộ phận của tài chính công theo quy định của Hiến pháp 2013. - Luật Quản lý thuế đã xác lập một cơ chế đặc biệt cho các cơ quan quản lý thu khi họ là cơ quan duy nhất, cơ quan cuối cùng theo Luật Quản lý thuế có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra thuế tại trụ sở người nộp thuế. Ngoài họ ra, không một cơ quan nào khác có thẩm quyền vào thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tại việc thực hiện nghĩa vụ với NSNN của người nộp thuế. Có thể nói, đây là một dạng độc quyền theo kiểu “vừa đá bóng, vừa thổi còi” trong quản lý nhà nước về thu NSNN - lĩnh vực quản lý hết sức quan trọng, nhạy cảm, tiểm ẩn nguy cơ rất cao về trốn thuế, ẩn lậu thuế. Như vậy, không sai khi nói rằng, Luật Quản lý thuế hiện hành vừa tước bỏ chức năng, quyền hạn theo Hiến định của rằng, KTNN cứ thực hiện như hiện tại (không kiểm toán người nộp thuế và tổ chức và cá nhân quản lý sử dụng đất đai, rừng, tài nguyên, khoáng sản, mà chỉ đề nghị các đơn vị này cung cấp hồ sơ, tài liệu để kiểm tra, đối chiếu khi kiểm toán các cơ quan quản lý thuế và các cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên, khoáng sản…) cũng là rất tốt rồi. Theo chúng tôi, quan điểm này là không hợp lý, vì những lý do sau đây. - Chưa cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ của KTNN quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm 2013; - Nhiều người nộp thuế hiện nay là các doanh nghiệp có quy mô lớn, nên việc yêu cầu doanh nghiệp này mang hàng tấn hồ sơ, tài liệu đến trụ sở cơ quan quản lý thuế để phục vụ công tác kiểm tra, đối chiếu của KTNN sẽ rất bất cập. Đó là bất cập về khâu liệt kê, ký biên bản giao nhận tài liệu, trách nhiệm bảo quản tài liệu mà doanh nghiệp đã bàn giao cho Tổ kiểm toán nhưng lưu trữ tại trụ sở cơ quan quản lý thuế; KTNN, vừa là rào cản lớn nhất về kiểm soát quyền - Nhiều trường hợp, để kiểm toán lại các khoản lực để phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực phải nộp NSNN, kiểm toán việc tuân thủ pháp luật quản lý thu NSNN. Do đó, nếu không xóa bỏ cơ trong quản lý đất đai, tài nguyên, khoáng sản... các chế các cơ quan quản lý thuế là cơ quan duy nhất, Tổ kiểm toán phải tổ chức kiểm quỹ, kiểm kê hàng NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019 33 Kieåm toaùn nhaø nöôùc vôùi nhieäm vuï phoøng choáng tham nhuõng tồn kho, kiểm tra thực tế hiện trạng sử dụng đất những trường hợp cần kiểm tra thực tế hàng tồn đai, khai thác tài nguyên, khoáng sản... Những nội kho, quỹ tiền mặt, kiểm tra thực tế việc khai thác dung này không thể thực hiện được khi người nộp tài nguyên khoáng sản (TNKS)... thuế, tổ chức sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên khoáng sản không phải là đơn vị được kiểm toán của KTNN. Bởi vì, khi đó họ chỉ có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu theo khoản 1 Điều 68 Luật KTNN, không tuân thủ các yêu cầu kiểm tra của KTNN, tạo ra hạn chế rất lớn trong kiểm toán thu NSNN và kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài công. Đây cũng chính là vấn đề gây hạn chế lớn vai trò của KTNN trong kiểm soát quyền lực để phòng chống tham nhũng và thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo Hiến pháp. 3. Giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong kiểm soát quyền lực, góp phần phòng, chống tham nhũng toán vào Luật KTNN. Đó là, “Người nộp thuế, các tổ chức sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên, khoáng sản và các tổ chức khác có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công” cần được quy định thêm vào Điều 55 Luật Kiểm toán nhà nước hiện hành về đơn vị được kiểm toán. Vấn đề này thật ra đã có trong Dự thảo Tờ trình của Tổng KTNN về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN nhằm khắc phục những hạn chế tồn tại trong kiểm toán thu NSNN và kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài sản công đã nêu ở trên. Thứ ba, Nâng cao ý thức phòng chống tham Để nâng cao vai trò của KTNN trong kiểm soát nhũng cho cán bộ, kiểm toán viên khi thực hiện quyền lực, góp phần phòng, chống tham nhũng, nhiệm vụ. Thực hiện nghiêm túc quy định của chúng tôi đề nghị: Tổng KTNN tại Công điện số 1696/CĐ-KTNN về Thứ nhất, Cần bổ sung thêm chức năng kiểm toán người nộp thuế của KTNN vào Luật Quản lý thuế. Đây là vấn đề hết sức quan trọng, với mục tiêu lớn nhất là xóa bỏ cơ chế các cơ quan quản lý thuế là cơ quan duy nhất, cơ quan cuối cùng có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra thuế tại trụ sở người nộp thuế, thiết lập một cơ chế kiểm soát quyền lực có hiệu quả đối với lĩnh vực này. Từ đó nâng cao hiệu quả công tác quản lý thuế, ngăn chặn có hiệu quả tình trạng gian lận, trốn thuế, ẩn lậu thuế, chuyển giá để trốn thuế hiện nay. Không nên đặt vấn đề theo cách nếu bổ sung thêm quy định này thì số lượng người nộp thuế (kể cả nộp thuế thu nhập cả nhân) quá nhiều, KTNN có làm được không? Vì đây là bổ sung quy định để hoàn thiện chức năng và tạo cơ chế kiểm soát quyền lực. Đó là, việc quản lý thu thuế, thanh tra, kiểm tra thuế vẫn là việc 34 Thứ hai, Cần bổ sung thêm đơn vị được kiểm việc chuyển các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra thông qua hoạt động kiểm toán. Thứ tư, Nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động kiểm toán của KTNN. Để phát huy tốt vai trò của KTNN trong kiểm soát quyền lực, góp phần phòng, chống tham nhũng, cần thực hiện tốt các biện pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động kiểm toán của KTNN. Trọng tâm là thông qua công tác đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ KTV; xây dựng, ban hành các cẩm nang hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ trong từng lĩnh vực, từng loại hình kiểm toán; tăng cường áp dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán; nâng cao tinh thần trách nhiệm, ý thức tổ chức kỷ luật của các cán bộ, kiểm toán viên KTNN trong thực hiện nhiệm vụ. làm thường xuyên, liên tục của các cơ quan quản Thứ năm, Cần tiếp tục thực hiện công khai lý thuế; Cơ quan KTNN sẽ chỉ kiểm toán tại trụ sở rộng rãi kết quả kiểm toán của KTNN. Đây cũng người nộp thuế trong những trường hợp thật cần là một việc làm thiết thực góp phần nâng cao vai thiết, khi quy mô doanh nghiệp quá lớn hoặc phát trò giám sát, chất vấn của của các cơ quan dân cử hiện dấu hiệu trốn thuế quy mô lớn, phức tạp, hoặc và nhân dân. Số 138 - tháng 4/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN