Nội dung

Bảng các chữ viết tắt BOO Xây dựng-Sở hữu-Vận Hành BLT Xây dựng-Cho thuê-Chuyển giao BOOT Xây dựng-sở hữu-vận hành-chuyển giao BOT Xây dựng-vận hành-chuyển giao BTO Xây dựng-chuyển giao-vận hành Disco Công ty phân phối GDP Tổng sản phẩm quốc nội Genco Công ty phát điện GW Gigawatt IDA Hiệp hội phát triển quốc tế IEA Cơ quan năng lượng quốc tế IPP Nhà sản xuất điện độc lập ISO Nhà vận hành hệ thống độc lập kW Kilowatt kWh Kilowatt-giờ MW Megawatt NGO Tổ chức phi chính phủ OBA (Output-based aid) Hỗ trợ dựa trên kết quả đầu ra OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OGN Tài liệu hướng dẫn vận hành về vai trò công và tư trong cung ứng dịch vụ điện PPI Tham gia tư nhân vào cơ sở hạ tầng SME Doanh nghiệp vừa và nhỏ SOT Cung ứng-vận hành-chuyển giao TOOR Chuyển giao quyền vận hành TPA Tiếp cận bên thứ ba Transco Công ty truyền tải 1 Giới thiệu Xu thế về cải cách thị trường điện lực trên thế giới đã gia tăng mạnh kể từ lúc bắt đầu vào những năm 1980. Các nước đang phát triển và các nền kinh tế trong giai đoạn chuyển tiếp đã tham gia rộng rãi vào xu thế này, mặc dù có những thách thức to lớn đặt ra đối với việc thực hiện những thay đổi phức tạp trong các điều kiện kinh tế của các nước này. Cho đến nay, có khoảng 70 quốc gia đang phát triển và các nền kinh tế chuyển tiếp đã bắt tay vào thực hiện cải tổ thị trường điện, một số nước đã tiến đến một quy mô cải tổ rộng, trong khi số khác vẫn còn trong giai đoạn thăm dò. Các chương trình cải cách tại các nước này thể hiện rất đa dạng và có nhiều đổi mới phù hợp hơn với đặc điểm tự nhiên và kinh tế của đất nước. Tất cả các nước đang và dự định thực hiện cải cách thị trường điện đều phải đối mặt với những thách thức đáng kể để hoàn thành và duy trì các chương trình cải cách của mình. Nhiều bài học kinh nghiệm rút ra từ cải cách thị trường điện tại các nước đang phát triển và các nền kinh tế chuyển tiếp đã được tổng hợp và công bố rộng rãi. Dựa trên các tài liệu công bố của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB), Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA), Tổ chức Hợp tác Phát triển Quốc tế (SIDA) Thụy Điển, và một số tài liệu phản ánh kinh nghiệm cải cách thị trường điện của các nước, Cục Thông tin KH&CN Quốc gia biên soạn tổng quan mang tên "XU THẾ CẢI CÁCH THỊ TRƢỜNG ĐIỆN TẠI CÁC NƢỚC ĐANG PHÁT TRIỂN" giới thiệu những phân tích về hiệu quả và năng suất của các công ty điện lực, phân tích mô hình cải cách ngành công nghiệp điện lực, những đánh giá các phương án thích hợp về vai trò của khu vực nhà nước và tư nhân trong việc cung cấp tài chính và cung cấp điện năng tại các nước đang phát triển. Hy vọng tổng quan này sẽ là một tài liệu tham khảo hữu ích đóng góp cho chương trình cải cách toàn diện ngành điện lực mà trọng tâm là phát triển một thị trường điện cạnh tranh tại Việt Nam. Xin trân trọng giới thiệu cùng độc giả. CỤC THÔNG TIN KH&CN QUỐC GIA 2 I. CẢI CÁCH THỊ TRƢỜNG ĐIỆN: CÁC THÀNH PHẦN CƠ BẢN VÀ CÁC YẾU TỐ CHIẾN LƢỢC 1. Xu thế cải cách thị trƣờng điện trên thế giới Về phương diện lịch sử, ngành công nghiệp điện lực (CNĐL) đã được tổ chức và vận hành tuân theo một trong hai cấu trúc cơ bản, đó là: mô hình các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước (SHNN) tuân theo sự chỉ đạo của chính phủ và mô hình các công ty độc quyền bị kiểm soát thuộc sở hữu tư nhân. Cơ cấu tổ chức như vậy bị tác động mạnh bởi sự tin tưởng rằng:  CNĐL được đặc trưng mạnh mẽ bằng hiệu quả kinh tế nhờ quy mô và phạm vi sản xuất, mà chỉ có các công ty hợp nhất dọc (vertically-integrated company) thuộc sở hữu nhà nước hay tư nhân mới có thể đáp ứng và khai thác;  Các phân đoạn truyền tải và phân phối là những độc quyền tự nhiên cũng thiên về tổ chức và sở hữu tập trung;  Hiệu quả kinh tế nhờ quy mô được coi là đặc biệt rõ rệt trong lĩnh vực phát điện, và một lần nữa lại thiên về các DN thuộc SHNN hay các công ty độc quyền bị kiểm soát;  Các phân đoạn khác nhau của ngành công nghiệp này là không thể chia cắt, điều đó lại thiên về các tổ chức lớn với kế hoạch hóa và điều phối tập trung;  Khu vực tư nhân sẽ không sẵn sàng hoặc không thể đầu tư vào ngành CNĐL trừ khi được bảo đảm bằng các hợp đồng dài hạn, điều làm giảm rủi ro của các khoản đầu tư lớn, dài hạn và kém khả thi. Vào thế kỷ trước, một số lượng lớn các công ty điện lực hợp nhất dọc, cho dù thuộc sở hữu nhà nước hay tư nhân đã được hình thành theo cả hai mô hình trên và phổ biến trên toàn thế giới, chiếm địa vị thống trị trong kinh doanh điện năng. Ví dụ như tại Mỹ, có gần 100 công ty cổ phần lớn chiếm gần 80% thu nhập trong ngành điện. Đức cũng có một số các công ty lớn chiếm vị trí nổi trội. Tại Nhật Bản, 10 công ty độc quyền tư nhân kiểm soát gần như 100% thị trường điện. Tại Hồng Kông, có hai công ty tư nhân chiếm 100% thị phần. Cho đến gần đây, tại Hàn Quốc và Pháp, vẫn có một công ty duy nhất sở hữu và vận hành hầu như toàn bộ ngành điện lực. Tại các nước như Nam Phi, một công ty độc quyền duy nhất thuộc sở hữu nhà nước chiếm đến 90% thị phần phát và phân phối điện và các tài khoản khách hàng. Do các DN thuộc SHNN vẫn chiếm vị trí nổi trội tại các nước đang phát triển, nên cũng chính bộ máy này của chính phủ phải chịu trách nhiệm về hoạt động và quản lý các nhà máy điện, cung cấp tài chính, lập kế hoạch và xây dựng cơ sở hạ tầng tương lai, và thực hiện cả việc định giá thu phí bán lẻ. Điểm đặc trưng là ở đây không có nhà điều tiết độc lập, một công cụ khác của chính phủ (ví dụ như Bộ tài chính) để cung cấp một thước đo chuẩn về giám sát ngân sách và lập kế hoạch. Trong khi mô hình DN thuộc SHNN có ý nghĩa đối với một đất nước nhỏ với khu vực tư nhân còn yếu, nó vẫn mang nhiều thiếu sót rõ rệt. Ví dụ như những người đóng thuế phải chịu tất cả các rủi ro đầu tư và theo mô hình này trách nhiệm giải trình có thể nói là thiếu hoặc yếu kém. Tại một số nước, các công ty độc quyền thuộc sở hữu nhà nước trong ngành điện đã phát triển gần như thành một chính thể thực sự, gần như không phải chịu trách nhiệm trước bất cứ ai. Các DN thuộc SHNN thường có xu hướng không nhạy cảm với các nhu cầu của khách hàng và ít phải chịu áp lực cải tiến dịch vụ khách hàng hay tham gia vào đổi mới công nghệ. Trong một số trường hợp các DN thuộc SHNN hoạt động không hiệu quả và bộ máy cồng kềnh, dư thừa nhân viên. Theo khảo sát về tài chính, các DN thuộc SHNN thường hoạt động không sinh lãi. Một vấn đề đang ảnh hưởng đến nhiều nước đang 3 phát triển đó là chính quyền trung ương không có đủ nguồn lực để đầu tư một cách tương xứng vào sơ sở hạ tầng, điều này dẫn đến sự thiếu hụt điện thường xuyên và độ tin cậy dịch vụ kém. Ấn Độ, Trung Quốc và Philipin là những ví dụ điển hình. Việc sử dụng nguồn tài chính nhà nước còn được ủng hộ bởi quan điểm cho rằng nhà nước cần duy trì một mức độ độc quyền đáng kể nhằm đảm bảo phúc lợi cho người tiêu dùng từ các dịch vụ đó. Các chính phủ cũng coi ngành này có tính quan trọng đối với an ninh kinh tế quốc gia cũng như là phương tiện để theo đuổi các mục tiêu phân bổ kinh tế và xã hội. Dưới sự hỗ trợ tài chính nhà nước, trên phạm vi thế giới công suất lắp đặt cung ứng điện nói chung đã tăng mạnh trong ba thập kỷ tiếp theo sau Chiến tranh thế giới lần thứ II, tuân theo sự cung cấp tài chính tập trung hóa ở cấp nhà nước để hỗ trợ cho phát triển kinh tế và đưa điện đến với mọi người dân. Mặc dù một số các DN thuộc SHNN hay do chính quyền điều hành thực hiện tốt, nhưng trong những năm 1980 có một nhận thức ngày càng tăng rằng, một giai đoạn sở hữu nhà nước kéo dài và thiếu áp lực cạnh tranh hay sự thúc đẩy của động cơ lợi nhuận để nâng cao hiệu quả cuối cùng sẽ dẫn đến chi phí quá cao, chất lượng dịch vụ thấp, các quyết định đầu tư nghèo nàn, và thiếu đổi mới trong cung ứng khách hàng. Tại hầu hết các nước đang phát triển, nguồn cung cấp điện mở rộng quy mô đến mức độ các nhu cầu về tài chính và quản lý của ngành đã vượt quá khả năng của các tổ chức nhà nước. Vì vậy ngành công nghiệp điện lực đã trài qua một sự thay đổi đáng kể trong các chính sách chính phủ, quan điểm của công chúng và trong môi trường thể chế kể từ những năm 1980. Làn sóng hiện nay hướng tới phá vỡ độc quyền và với sự tham gia của khu vực tư nhân có thể coi như phần nào quay lại cơ cấu cũ (của những năm 1940 và 1950), nhưng giờ đây có một sự khác biệt quan trọng, đó là các công cụ điều tiết và cạnh tranh cũng hoàn thiện hơn. Kể từ đầu những năm 1990, một số lượng lớn các quốc gia phát triển, đang phát triển và các nền kinh tế trong giai đoạn chuyển tiếp trên phạm vi toàn thế giới đã bắt đầu cải cách ngành điện lực. Tốc độ và quy mô của xu thế này là đáng kể, và đến cuối những năm 1990, đa số các nước thuộc OECD và trên 70 các nước đang phát triển và các nền kinh tế chuyển tiếp đã thực hiện được một số bước hướng tới cải cách ngành điện lực của mình. Xu thế này diễn ra tuân theo một sự chuyển biến rộng về mô hình từ chỗ sở hữu nhà nước và tổ chức tập trung các ngành công nghiệp hạ tầng nay chuyển sang sở hữu tư nhân, có sự điều tiết nhà nước và cơ cấu mang định hướng thị trường. Sự tiến bộ về công nghệ và sự cải cách bởi một số nước đi tiên phong đã thúc đẩy các nước khác noi theo. Xu thế này chủ yếu phản ánh sự không hài lòng với hiệu quả của các mô hình tổ chức truyền thống và sự mong muốn nâng cao hiệu suất và làm giảm sự thất thoát về tài chính trong khu vực nhà nước. Cùng với đó là vấn đề ngày càng tăng cả về lý thuyết lẫn thực hành liên quan đến việc cải tổ các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, sự phát triển các mô hình cạnh tranh trong các tổ chức tiện ích mạng lưới và các lý thuyết về các quy định khuyến khích các tổ chức độc quyền tư nhân tự nhiên. Mô hình tổ chức tập trung được áp dụng đối với ngành cung cấp điện kể từ Chiến tranh thế giới thứ II đã dẫn đến việc sử dụng các công nghệ sản xuất tốn kém, không coi trọng các dịch vụ khách hàng và thiếu hiệu quả về kinh tế. Kết hợp với sự gián đoạn về tăng cầu sau cuộc khủng hoảng dầu mỏ những năm 1970, cách tiếp cận truyền thống đối với ngành công nghiệp điện đã dẫn đến sự dư thừa về công suất. Ngoài ra, các biện pháp khuyến khích của quy định định giá dịch vụ dựa trên chi phí (cost-ofservice) đã bị chỉ trích nghiêm trọng. Tuy nhiên, việc đánh giá sự thiếu hiệu quả và 4 ảnh hưởng của các quy định cho thấy là điều khó khăn. Sau này, phần lớn các tranh cãi xung quanh các vấn đề về điều tiết các công ty độc quyền đã nhằm sự chú trọng vào các vấn đề mất cân xứng về thông tin và động cơ khích lệ. Lập luận về hợp nhất các hệ thống phát và truyền tải đã bị suy yếu hơn do sự nổi lên của các công nghệ mới: tuabin khí chu trình hỗn hợp đã làm giảm tầm quan trọng của yếu tố hiệu quả kinh tế nhờ quy mô, công nghệ thông tin đã cải thiện đáng kể việc giám sát từ xa và điều khiển các dòng điện (như định mức mạch nhiệt động - DTCR và Hệ thống đo lường diện rộng - WAMS). Tuy nhiên các động lực chi phối cải cách ngành điện lực khác nhau đáng kể giữa các nước phát triển và đang phát triển. Tại các nước phát triển, mục tiêu chính đó là nâng cao hiệu quả kinh tế và tài chính của các hệ thống tin cậy về kỹ thuật. Một sự kết hợp các tình huống cũng góp phần làm tăng áp lực cải cách. Tại các nước đang phát triển và chuyển tiếp, gánh nặng trợ cấp, chất lượng dịch vụ thấp, tỷ lệ không hoàn vốn, những thất thoát mạng lưới cao và diện cung cấp dịch vụ nghèo nàn, điều đó có nghĩa là nhiều chính phủ không còn muốn hay không thể hỗ trợ cho những cơ chế hiện tại được nữa. Các điều kiện kinh tế vĩ mô đóng một vai trò cơ bản hơn tại các nước đang phát triển. Ví dụ như ở châu Mỹ Latinh, khủng hoảng nợ trong những năm 1980 đã làm ngưng trệ các luồng vốn đổ vào ngành điện và khu vực nhà nước gặp khó khăn ngày càng tăng trong việc đáp ứng yêu cầu tài chính cho đầu tư cơ sở hạ tầng. Sở hữu tư nhân có thể gánh được những áp lực ngân sách khó khăn, đảm bảo có thể thu hồi được cước phí và tăng thu nhập. Tư nhân hóa có thể giúp giải quyết các vấn đề về đầu tư tài chính và sự kiệt quệ về ngân sách, ngoài ra còn có thể giúp giải quyết khủng hoảng tài chính do phải trả dần các khoản nợ và tái cơ cấu các khoản nợ công. Các tổ chức tài chính và phát triển quốc tế tán thành sự cải cách định hướng thị trường tại các nền kinh tế đang phát triển và chuyển tiếp. Điều cơ bản này giải thích cho sự kêu gọi tư nhân hóa và cải cách theo định hướng thị trường tại các nền kinh tế đang phát triển, nơi mà cùng lúc đang tiến hành các biện pháp cải tổ cần thiết khác. Quá trình tư nhân hóa tại khu vực Trung và Đông Âu đã xúc tiến việc thành lập các thiết chế điều tiết có hiệu quả và tư nhân hóa tại nhiều nước Mỹ Latinh được tiến hành theo mô hình thị trường cạnh tranh để đáp ứng nhu cầu gia tăng thêm thu nhập từ tư nhân hóa. Trong khi nhiều nước thuộc OECD, các nền kinh tế chuyển tiếp và một số nước đang phát triển thực hiện được những bước tiến rõ rệt theo hướng tự do hóa, thì cải cách lại mới chỉ diễn ra ở giai đoạn ban đầu tại đa số các nước đang phát triển. Tại khu vực Nam Á và châu Phi cận Sahara, chỉ có khoảng 20% các nước thực hiện được những bước cải cách then chốt, đặc biệt có Trung Quốc và Ấn Độ là hai quốc gia đang tiến hành những giai đoạn đầu cải cách ngành công nghiệp điện lực của mình. Tại nhiều nước, công cuộc cải cách gặp phải những khó khăn đáng kể và các nhà hoạch định chính sách nhận thấy con đường cải cách phức tạp hơn nhiều so với dự đoán (World Bank, 2003). Điều này một phần là do các thị trường điện còn được đặc trưng bởi yêu cầu phải cân đối cung cầu ngay trong thời gian thực (do thiếu dự trữ) và vì thế yêu cầu phải thiết kế và điều hành tốt hơn so với hầu hết các ngành đã giải điều tiết khác. Một điều rõ ràng nữa là các nhà cải cách đã đánh giá thấp sự khó khăn về mặt chính trị trong việc chuyển biểu thuế sang mức hoàn trả chi phí, và các vấn đề về tham nhũng, bảo trợ, phản đối của người lao động đối với việc giảm lãng phí, thu cước nghèo nàn và các rò rỉ tài chính khác. Những cải cách đơn giản hơn, như khuyến khích các nhà sản xuất điện độc lập (Independent Power Producer - IPP) để tham gia vào các Thỏa thuận mua bán điện (Power 5 Purchase Agreements) dài hạn với các đối tác yếu ớt vẫn còn chứa đựng nhiều khó khăn do sự phá giá hay các cú sốc vĩ mô khác. Các cải cách quan trọng về cơ chế định giá đối với biểu thuế áp dụng cho cư dân, kết hợp với quy định hợp lý về kinh tế, cả hai đều là trọng tâm đối với việc có được mức thu nhập hợp lý, đã bị chậm hoặc không được nhận thức là quan trọng, hoặc bị ảnh hưởng bởi những quy định không khoan nhượng về giá. Nhiều nước đang phát triển, từ những nước rất lớn như Trung Quốc đến nước rất nhỏ như Bolivia đều áp dụng các mô hình cải cách phù hợp với các nhu cầu và hoàn cảnh riêng của nước mình (APEC 2000). Trên thực tế, trong những năm 1980, Chi Lê đã trở thành quốc gia đầu tiên trên thế giới phá vỡ các độc quyền về điện, nhà nước đã rút khỏi việc quản lý, nhưng vẫn điều tiết ngành cung cấp điện và sở hữu nhà nước đã được chuyển phần lớn sang các nhà đầu tư tư nhân. Bài học kinh nghiệm rút ra từ cải cách ngành điện lực của các nước: Cải cách tại Chi Lê và Anh quốc cho thấy có thể cung cấp các dịch vụ một cách đáng tin cậy khi một dây chuyền cung cấp điện hợp nhất bị phá vỡ. Những cải cách này trải rộng theo cả hai hướng: tách biệt theo chiều dọc gồm phát, truyền tải và phân phối, và chia nhỏ theo chiều ngang với nhiều công ty phát điện cạnh tranh và nhiều công ty phân phối điện với các chi nhánh địa phương. Kinh nghiệm này đối ngược với mối quan tâm rộng lớn về tính khả thi kỹ thuật của việc phi tập trung hóa quyền kiểm soát doanh nghiệp (nhưng không phải là kiểm soát sự vận hành hệ thống điện) trên các thị trường điện. Tuy nhiên, kinh nghiệm cũng cho thấy cải cách các thị trường điện tại các nước đang phát triển nói chung vẫn còn chưa dứt khoát và vẫn đang trong tiến trình. Trước những khó khăn mà nói chung các nước này phải đối mặt khi thực hiện cải cách do thiếu các nguồn lực kinh tế và năng lực thể chế, các nước có thể cân nhắc mô hình cải cách bao gồm việc làm thay đổi lề thói "mọi việc vẫn diễn ra như bình thường" (business as usual) trong ngành này bằng cách tái cơ cấu các khuôn khổ thể chế và thị trường, mà không vội phê phán hình thức, phạm vi hay tốc độ cải cách. Mức độ quy mô của các nguồn lực về kinh tế và thể chế của các nước đang phát triển loại trừ các giải pháp có sẵn theo kiểu "sách dạy nấu ăn" (công thức có sẵn) trong cải cách ngành điện lực. Bài học này có thể áp dụng, bất kể những lựa chọn nào được thực hiện đối với vai trò của khu vực nhà nước và tư nhân trong việc cung cấp điện (World Bank 2004). Các chiến lược cải cách cần phù hợp với các điều kiện của từng nước. Nhưng những lựa chọn đó cần giải quyết một tập hợp chung gồm các thách thức có liên quan lẫn nhau, đó là: làm thay đổi cung cách mà theo đó đầu tư mới được tài trợ, làm tăng hiệu quả và hiệu lực phát triển của những đầu tư đó, và làm tăng hiệu suất vận hành trong khi giải quyết các mối quan tâm liên quan đến tính công bằng trong cơ hội được cung cấp điện và mở rộng thị trường điện. 2. Các động cơ dẫn đến thay đổi và các thành phần cải cách trọng tâm Việc áp dụng cải cách thị trường điện tại Chilê năm 1987 và Anh quốc năm 1989 đã có ảnh hưởng mạnh mẽ và sâu rộng trên phạm vi thế giới, khiến cho các nước khác bắt đầu quan tâm đến cải cách thị trường điện. Các nước thực hiện cải cách rất khác nhau về quy mô và mục đích và được gọi bằng những thuật ngữ khác nhau. Trong số 62 quốc gia tiến hành cải cách được nghiên cứu, có đa số các nước (51 nước) được nhiều tài liệu gọi là tự do hóa, có nhiều nước được coi là tư nhân hóa và một số nước được gọi là phân tách dọc. Có một số thuật ngữ được dùng để mô tả các cách tiếp cận khác nhau trong cải cách thị trường điện như sau: Tái cấu trúc là một thuật ngữ rộng, ám chỉ đến các nỗ lực tổ chức lại vai trò của các thành phần tham gia thị trường, tổ chức điều hành và/hoặc xác định lại các quy 6 luật của trò chơi, nhưng không nhất thiết phải tiến hành "giải điều tiết" (deregulate) thị trường. Tự do hóa không đồng nghĩa với tái cấu trúc. Thuật ngữ này ám chỉ các nỗ lực để áp dụng sự cạnh tranh ở một số hoặc tất cả các phân đoạn của thị trường, và gỡ bỏ các rào cản đối với buôn bán và bán lẻ. Ví dụ điển hình là Liên minh châu Âu đã gọi các nỗ lực của mình bằng thuật ngữ này. Tƣ nhân hóa thường được dùng để phản ánh việc bán các tài sản thuộc sở hữu của chính phủ cho khu vực tư nhân, như đã được thực hiện tại hầu hết các nước đã bắt tay vào thực hiện cải cách thị trường. Công ty hóa (corporatization) thường ám chỉ các nỗ lực chuyển đổi cơ chế hoạt động của các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước (DN thuộc SHNN) theo hướng kinh doanh vì lợi nhuận, giống như các thực thể tư nhân. Trong trường hợp này, một DN thuộc SHNN được chuyển đổi thành một công ty với công khố (bộ tài chính) chính phủ như một cổ đông duy nhất. Ví dụ như các DN thoộc SHNN trước đây tại New South Wales, Australia đã được công ty hóa. Các công ty này đã cạnh tranh mạnh mẽ với nhau, trong khi tất cả đều cùng thuộc về một cổ đông duy nhất, đó là Kho bạc Chính phủ của New South Wales. Giải điều tiết ám chỉ việc gỡ bỏ hoặc làm giảm những quy định cụ thể trong ngành và đưa ngành công nghiệp điện lực trở thành đối tượng nằm trong sự giám sát bởi cơ quan chức năng chống cacten. Tuy nhiên trên thực tế không có thị trường điện nào có thể hoàn toàn bãi bỏ điều tiết. Hiện nay có một sự nhất trí chung rằng, những bế tắc độc quyền của thị trường trong truyền tải và phân phối cần đến có sự điều tiết đặc thù bổ sung cho các chính sách chống cacten chung. Có một số động cơ dưới đây thúc đẩy các nhà hoạch định chính sách tại các nước tiến hành cải cách thị trường, bất chấp những rủi ro cố hữu, các chi phí và kết quả là không chắc chắn:  Sự thiếu hiệu quả của các tổ chức thống trị lớn là một chủ đề phổ biến trong nhiều xúc tiến cải cách thị trường.  Ý thức hệ và chính trị được cho rằng có đóng một vai trò trong một số trường hợp. Các công ty công ty niêm yết tư nhân được hy vọng có thể cắt giảm mức nhân viên, cắt bỏ những hợp đồng phi kinh tế, buộc phải tiết lộ thông tin về thu nhập, và không tính gộp các chi phí của mình.  Nợ công có vẻ như là một yếu tố thúc đẩy trong một vài trường hợp, như tại bang Victoria, Australia, nơi mà việc bán các tài sản thuộc sở hữu nhà nước đã làm giảm nhẹ gánh nặng nợ công của chính quyền.  Mức độ phức tạp trong điều tiết đóng một vai trò quan trọng quyết định trong một số các trường hợp cải cách, là nơi có các nhà điều hành đã không thể quản lý lâu hơn được nữa tải trọng công việc. Ví dụ như vào đầu những năm 1990, các cơ quan chức năng bang California đã đi đến kết luận rằng, mặc dù được huy động với những nỗ lực cao nhất, giá điện tại bang California vẫn cao hơn 50% so với mức trung bình quốc gia. Trong trường hợp đó, các nhà quản trị đã phải thừa nhận rằng họ không thể điều hành một cách thích hợp các tổ chức tiện ích nữa, điều này dẫn đến quyết định "cải tổ" ngành điện và để cho "nguyên tắc thị trường" chỉ đạo ngành công nghiệp này. Các nhà lãnh đạo bang California đã thừa nhận mình ở vào vị trí không thể bảo vệ cho khách hàng để buộc các nhà cung cấp phải hạ thấp giá điện của họ. 7  Đầu tư không tương xứng vào cơ sở hạ tầng là một trong những nguyên nhân chính đối với nhiều nền kinh tế đang phát triển tiến hành tư nhân hóa và/hay tự do hóa ngành công nghiệp điện của mình nhằm thu hút đầu tư nước ngoài.  Phân quyền (phi tập trung hóa) trong việc ra quyết định là một động cơ trong một số trường hợp, nơi mà chính quyền trung ương không thể đương đầu lâu hơn được nữa với những mức độ phức tạp ngày càng tăng liên quan đến việc dự báo, cung cấp tài chính, xây dựng, vận hành và bảo quản mạng lưới. Tại các nước như Trung Quốc, Ấn Độ và Iran, sự phi tập trung được coi như phương pháp chữa bệnh khả thi đối với sự thiếu hiệu quả và chậm trễ trong chỉ đạo và điều hành từ chính quyền trung ương. Trong một số trường hợp, tình hình còn trở nên phức tạp vượt ra ngoài các khả năng của các nhà hoạch định trung ương để họ có thể giải quyết một cách có hiệu quả. Phụ thuộc vào các vấn đề thực chất được lĩnh hội, và cách thức giải quyết vấn đề như thế nào mà các nước có thể tuân theo các cách tiếp cận khác nhau. Đương nhiên, sự kỳ vọng của các nhà lãnh đạo và các nhà hoạch định chính sách rất khác nhau phụ thuộc vào bản chất và tính nghiêm trọng của vấn đề và vào động cơ chủ yếu để thay đổi. Điều cần chú ý là điểm khởi đầu trong cải cách thị trường đóng một vai trò có tính quyết định ở kết quả cuối cùng. Tại một số nước đang phát triển, sự kỳ vọng chủ yếu có thể là một thị trường cạnh tranh được thiết kế phù hợp để thu hút đầu tư nước ngoài, khắc phục sự thiếu hụt về điện và cung cấp không thỏa đáng. Tại các nền kinh tế phát triển, mong muốn chủ yếu có thể là để nâng cao hiệu suất vận hành, khuyến khích thương mại trong khu vực và qua biên giới, chuyển các rủi ro đầu tư sang khu vực tư nhân và cung cấp sự lựa chọn khách hàng. Trong hầu hết các trường hợp, sự chuyển hướng trong mô hình điều tiết bao gồm cả mong muốn khuyến khích các thế lực của thị trường cạnh tranh để bổ sung cho những quy định kiểm soát và mệnh lệnh, hay sự quản lý vi mô quan liêu và thiếu hiệu quả từ trên xuống. Do một số phân đoạn trong ngành công nghiệp điện mang đặc trưng độc quyền tự nhiên và không thể cho cạnh tranh, sự chú trọng tập trung vào sự thay đổi chủ yếu ở các chức năng phát điện và cung cấp, các phân đoạn này có thể để cho cạnh tranh. Câu hỏi trọng tâm là làm thế nào để làm cho toàn bộ hệ thống hoạt động một cách có hiệu quả, trong khi có những bộ phận vẫn còn chịu điều tiết. Câu hỏi thứ hai đó là mức độ điều tiết như thế nào là phù hợp, và điều quan trọng hơn là vai trò đích thực của cơ quan điều tiết trong một thị trường cạnh tranh. Trước khi nghiên cứu cải cách thị trường, cần xác định một số các điều kiện cơ bản được cho là cần thiết để có được một thị trường cạnh tranh vận hành tốt, Joskow (2006) đã đưa ra một danh sách gồm 10 điều kiện đối với một thị trường cạnh tranh "hoàn hảo". Các thành phần trọng tâm bao gồm:  Gỡ bỏ rào cản quyền tiếp cận lĩnh vực phát điện  Tư nhân hóa các đối tác cạnh tranh để họ có cùng chỗ đứng như nhau  Phân tách các công ty dịch vụ hợp nhất dọc để xóa bỏ trợ cấp chéo và kinh doanh vụ lợi.  Cơ hội tiếp cận không phân biệt đối xử đến mạng lưới truyền tải tuân theo giá cả minh bạch.  Thành lập các thị trường bán buôn mở và minh bạch.  Thành lập nhà vận hành mạng lưới độc lập, thực hiện các chức năng duy trì độ tin cậy, quản trị tắc nghẽn đường truyền và vận hành các thị trường khác nhau. 8  Hình thành các thị trường tương lai và chuyển tiếp để khuyến khích thương mại, tạo nên khả năng thanh khoản và quản lý rủi ro.  Phân tách giá cả để tạo nên sự minh bạch và hạn chế trợ cấp chéo.  Đẩy mạnh cạnh tranh trong lĩnh vực cung ứng. Hầu hết các thị trường tái cấu trúc đều áp dụng một trong các phương án trên, với mức độ tự chủ và chức năng đối với cơ quan điều tiết là khác nhau. Các điều kiện như vậy sẽ tự nhiên dẫn đến sự nổi lên của một số các công ty tham gia vào các phân đoạn khác nhau của thị trường điện. 3. Các yếu tố then chốt trong cải cách thị trƣờng điện tại các nƣớc đang phát triển Cải cách thị trường điện tại các nước đang phát triển cần được đánh giá theo ba kết quả phản ánh động lực cải cách. Đó là chất lượng dịch vụ tốt hơn phục vụ cho người tiêu dùng điện, hỗ trợ cho tăng tăng trưởng kinh tế và phúc lợi; cải thiện tình hình tài chính của chính phủ; và tạo cơ hội được cung cấp điện đối với người nghèo. Các kết quả này phản ánh các động cơ chủ yếu để tiến hành cải cách. Các yếu tố cải cách chính, gồm cải tổ các tổ chức tiện ích và thị trường, các quy định, cạnh tranh, và vai trò của các bên tham gia nhà nước và tư nhân, là những phương tiện để đạt được các kết quả đó. Bài học quan trọng nhất từ việc cải cách các thị trường điện đối với các nước đang phát triển đó là hoàn toàn không có sẵn các giải pháp theo kiểu "giáo trình" về cải cách thị trường điện, do quy mô rộng của các nguồn lực sẵn có về kinh tế và năng lực thể chế của các nước. Bài học này nhấn mạnh đến tầm quan trọng của các điều kiện bắt đầu cải cách của một đất nước và thị trường điện, bởi vì những điều kiện này quyết định quy mô và thành phần ban đầu, và thường là cả tiếp sau đó của cải cách. Các nước được thừa hưởng các nguồn lực tốt hơn có thể đạt được các kết quả to lớn hơn từ cải cách thị trường điện so với các nước có điều kiện về nguồn lực yếu hơn. Ví dụ như tiến hành cải cách dựa trên cơ sở tái cấu trúc thị trường có thể thực hiện tại các nước lớn có mức thu nhập trung bình, nhưng sẽ là điều kém khả thi đối với các nước nhỏ có thu nhập thấp. Ngược lại, những bước cải cách vừa phải được thiết kế cho phù hợp với khả năng kinh tế và năng lực thể chế còn hạn hẹp tại các nước có thu nhập thấp sẽ mang lại những kết quả thấp một cách không thể chấp nhận đối với các nước có thu nhập trung bình. Cải cách thị trường điện năng cần được thiết kế cho phù hợp với các điều kiện cụ thể của hai nhóm nước này. Kinh nghiệm thu được từ việc tiến hành cải cách thị trường cũng quan trọng không kém so với những kinh nghiệm trong việc thiết kế lộ trình cải cách thị trường điện, trong phần dưới đây của tài liệu nhấn mạnh đến bốn yếu tố chiến lược đối với việc thực hiện cải cách thị trường điện như sau: (1) Cải cách thị trường điện mang nhiều phương diện. (2) Cải cách thị trường điện cần phù hợp với các điều kiện bắt đầu. (3) Cải cách thị trường điện là cả một quá trình, không phải là một sự kiện. (4) Cải cách thị trường là một cơ hội để giúp người nghèo. Yếu tố 1: Cải cách thị trƣờng điện mang nhiều phƣơng diện. Nhiều phương diện của cải cách thị trường điện có tầm quan trọng tại các nước đang phát triển. Theo kinh nghiệm của các nước đi tiên phong cho thấy, trong khi xác định phương diện cải cách về kinh tế - kỹ thuật, cần chú trọng đến các khía cạnh cải cách về mặt xã hội, luật pháp, và chính trị. Điều này phản ánh hiện thực rằng, cải cách 9 cần phải đối diện với sự kém phát triển của các thị trường năng lượng và tài chính, sự yếu kém trong các hệ thống luật pháp và điều hành, bất ổn định về kinh tế vĩ mô, và những mối quan tâm chủ yếu về khả năng tiếp cận và tính hợp lý về giá cả của các dịch vụ điện ở mức thu nhập thấp hiện hành. Chỉ có ít nước đang phát triển có thể dự tính trước những cải cách thị trường điện tinh xảo về mặt kỹ thuật, như căn bản tái cơ cấu thị trường và rủi ro đầu tư tư nhân với cạnh tranh trên cả hai thị trường bán buôn và bán lẻ về điện, điều này có thể khả thi với các nguồn lực kinh tế và thể chế cao hơn nhiều như của các nước OECD. Chuyển sang kiểu điều hành theo định hướng thương mại là điều cơ bản để đạt được sự cải cách bền vững thị trường điện. Cải cách thị trường điện theo nghĩa rộng có thể coi như một phương tiện để cải thiện sự điều hành thị trường điện và các bên tham gia. Mô hình quản trị truyền thống tuân theo sự sở hữu nhà nước là không bền vững tại hầu hết các nước đang phát triển. Điều hành theo định hướng thương mại sẽ không tránh khỏi việc tách biệt quản lý và phát triển cung ứng điện ra khỏi tầm kiểm soát chính trị và quan liêu để áp dụng các tiêu chuẩn thương mại trong thực tiễn quản lý, đánh giá hiệu quả tài chính, và định giá sản phẩm và dịch vụ. Việc làm thay đổi những quan điểm thâm căn cố đế này là một thách thức lớn đối với cải cách thị trường điện tại các nước đang phát triển. Các yếu tố chính trị và xã hội đều quan trọng đối với tất cả các chương trình cải cách thị trường điện. Chính phủ cần tạo nên được sự chấp nhận của công chúng và sự đồng thuận của các bên liên quan về các chương trình này. Cải cách thị trường điện dựa trên tái cơ cấu thị trường và với sự tham gia của khu vực tư nhân có liên quan đến các vấn đề xã hội và chính trị phức tạp đối với các nhà đầu tư thị trường, người làm công trong ngành dịch vụ công cộng và người tiêu dùng điện. Ngay cả bước cải cách cơ bản ban đầu về tách biệt các công đoạn phát, truyền tải và phân phối điện của một tổ chức dịch vụ điện công ích cũng có thể gây ra những vấn đề xã hội và chính trị lớn liên quan đến người làm công và những người hỗ trợ tổ chức đó về chính trị. Tính phức tạp của các vấn đề này đôi khi có thể tương đương với tính phức tạp của những vấn đề kỹ thuật liên quan trong cải cách các thị trường điện. Vấn đề phân phối luôn nằm ở trọng tâm trong việc thiết kế các chương trình cải cách ngành điện. Công việc cải cách cần không chỉ mang lại lợi ích có giá trị hơn nhiều so với các chi phí cải cách, mà nó còn phải cung cấp các phương tiện để đền bù cho những người bị thiệt hại hay làm giảm nhẹ tác động của cải cách để có thể vượt qua sự phản đối hay bồi thường cho những bất công bằng mà người dân có thể phải gánh chịu. Mặc dù cải cách thị trường điện mang lại những ích lợi rõ rệt cho xã hội về tổng thể thông qua việc nâng cao hiệu quả, phần lớn các lợi ích đó được chia sẻ bởi các nhà sản xuất điện, nhà cung cấp dịch vụ, người tiêu dùng thu nhập cao hơn và các doanh nghiệp thương mại, nhưng có thể không với tới các bộ phận xã hội khác, trong đó có người nghèo. Tác động của cải cách thị trường điện lên người nghèo là một vấn đề phân phối quan trọng. Người nghèo có được một phần lợi ích thấp từ cải cách thị trường điện tại các nước đang phát triển, và một số thậm chí còn có thể phải chịu mất mát về phúc lợi. Một số người nghèo có thể bị thiết thòi từ cải cách, do trước khi cải cách bằng cách nào đó họ có thể có được dịch vụ cung cấp điện, mặc dù là bất hợp pháp hay kém chất lượng, nhưng sau cải cách họ có thể bị cắt điện hoặc phải thanh toán cho khoản tiêu dùng điện của họ. Các nhóm dân nghèo khác có thể vẫn tiếp tục được nhận dịch vụ hợp pháp, nhưng với giá cước cao hơn, do tiền trợ cấp và các trợ cấp chéo bị chấm dứt, 10