Nội dung

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT CHU THỊ THẢO PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA VÀ THỰC TIỄN TẠI THANH TRA CHÍNH PHỦ Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số Công trình đƣợc hoàn thành tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Thị Lan Hương Phản biện 1: Phản biện 2: : 60 38 50 Luận văn sẽ đƣợc bảo vệ trƣớc Hội đồng chấm luận văn thạc sĩ, họp tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2012 1 Vào hồi ..... giờ ....., ngày ..... tháng ..... năm 2012. Có thể tìm hiểu luận văn tại Trung tâm thông tin - Thƣ viện Đại học Quốc gia Hà Nội Trung tâm tƣ liệu - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội 2 MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng Danh mục các sơ đồ 2.2.4. 2.3. MỞ ĐẦU Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ 1 6 KHÁI QUÁT ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.3. Khái niệm vốn vay của ngân sách nhà nước và vốn ODA Vốn vay của ngân sách nhà nước Vốn ODA Phân loại vốn ODA Vai trò của vốn ÒA Vai trò của vốn ODA đối với các nước đang phát triển Vai trò của vốn ODA đối với phát triển kinh tế xã hội Việt Nam Khái quát điều chỉnh pháp luật về hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Chương 2: PHÁP LUẬT VỀ TẠO LẬP, QUẢN LÝ, SỬ 6 6 9 12 13 13 16 3 46 51 51 55 62 67 74 75 76 77 78 80 VỐN ODA TỪ THỰC TIỄN SỬ DỤNG TẠI THANH TRA CHÍNH PHỦ 3.1. 3.2. 3.3. 29 3.3.2. 29 29 31 34 35 36 38 Giám sát sử dụng vốn ODA Thực tiễn quản lý, sử dụng vốn oda tại thanh tra chính phủ Thanh tra Chính phủ và sự cần thiết tiếp cận vốn ODA Tổ chức quản lý vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ Các chương trình, dự án ODA đã và đang được triển khai tại Thanh tra Chính phủ Đánh giá các chương trình, dự án ODA tại Thanh tra Chính phủ Tham khảo kinh nghiệm quốc tế trong quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA Trung Quốc Malaysia Thái Lan Ba Lan Chương 3: ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG 3.3.1. THANH TRA CHÍNH PHỦ Pháp luật về tạo lập, quản lý và sử dụng vốn ODA Các chủ thể tham gia quá trình tạo lập nguồn vốn ODA Căn cứ, khoản vay, điều kiện và nội dung thỏa thuận vay vốn ODA Lãi suất Hoàn trả vốn vay ODA Phân cấp quản lý, sử dụng vốn ODA Nội dung quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. 23 DỤNG VỐN ODA VÀ THỰC TIỄN TẠI 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. 2.1.6. 2.1.7. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. Định hướng chính sách vay nợ nước ngoài Bảo đảm thực hiện các nguyên tắc quản lý và sử dụng vốn Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ Một số kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA 80 81 84 KẾT LUẬN 96 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 4 84 89 MỞ ĐẦU ODA là một trong các hình thức hỗ trợ của chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ. Nguồn vốn ODA đã bổ sung một phần quan trọng cho ngân sách nhà nước, góp phần cân đối tài chính quốc gia, hỗ trợ phát triển nhiều ngành và lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội, hỗ trợ phát triển hệ thống chính sách, luật pháp, xây dựng thể chế phục vụ công cuộc đổi mới và cải cách của Việt Nam trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia. 1.Tính cấp thiết của đề tài Cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội nói chung, sự thay đổi trong chính sách của các nhà tài trợ, pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA cũng không ngừng được hoàn thiện. Quá trình này đã thể hiện sự cam kết mạnh mẽ của Việt Nam đối với việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn quan trọng này. Quá trình này cũng phù hợp với tiến trình cải cách luật pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng. Bên cạnh các kết quả đã đạt được thì hiệu quả sử dụng vốn ODA trong thời gian qua còn một số hạn chế như: công tác chuẩn bị dự án chưa tốt, tiến độ giải ngân chậm, khó khăn trong việc hài hòa hóa thủ tục, xung đột pháp luật, quy định về quản lý tài chính còn chồng chéo… Nguyên nhân của những hạn chế nêu trên là do những vướng mắc, bất cập trong cơ chế, chính sách cũng như hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, nhiều quy định còn chồng chéo; thủ tục hành chính liên quan đến việc thực hiện chương trình, dự án ODA và việc tổ chức thực hiện thủ tục hành chính chưa nhất quán ở các cấp, các ngành ảnh hưởng đến tính hiệu quả trong việc sử dụng vốn ODA, tác động đến tính bền vững của nguồn lực cho đầu tư phát triển… Cùng với những chuyển biến và những phát sinh trong thực tế thực hiện dẫn đến việc phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định của pháp luật về lĩnh vực này. Để góp phần nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giải pháp có tính khả thi nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng vốn ODA, tôi đã lựa chọn đề tài: "Pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA và thực tiễn tại Thanh tra Chính phủ" làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 5 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có các đề tài nghiên cứu khoa học, các bài viết chuyên khảo trên các báo, tạp chí chuyên ngành quản lý nhà nước, kinh tế, tài chính, luật đề cập đến thực trạng công tác quản lý và sử dụng vốn ODA tại một số bộ, ngành, địa phương; một số cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội … và đề xuất một số phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA. Hầu hết các bài viết tiếp đều cận về nguồn vốn ODA dưới góc độ kinh tế, tài chính mà chưa phân tích sau về mặt pháp luật. Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, xu hướng vận động vốn ODA có nhiều thay đổi, những quy định hiện hành của pháp luật bộc lộ những bất cập, vướng mắc, điều đó dẫn đến việc phải hoàn chỉnh pháp luật về lĩnh vực này. Luận văn đặt vấn đề nghiên cứu về thực trạng pháp luật đồng thời đề xuất định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA nói chung và tại cơ quan nơi người viết công tác nói riêng là một nội dung thực sự cần thiết, góp phần bổ sung cho việc nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn áp dụng. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn * Mục đích Một là, làm rõ cơ sở lý luận, đặc điểm của nguồn vốn vay ngân sách nhà nước khái niệm, đặc điểm, vai trò của vốn ODA. Hai là, phân tích, trình bày thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và thực tiễn tại cơ quan Thanh tra Chính phủ, nơi người viết có thời gian công tác. Ba là, đề xuất định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam nói chung và Thanh tra Chính phủ nói riêng. * Nhiệm vụ - Hệ thống hóa lý luận về vốn ODA và khẳng định nguồn vốn ODA là một trong những nguồn lực từ bên ngoài có những ưu điểm nổi trội, rất phù hợp để hỗ trợ các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. - Trên cơ sở phân tích những quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng ODA hiện hành; thực trạng, những kết quả đạt được của việc quản lý và sử dụng 6 ODA tại Việt Nam; từ đó những đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA; thực tiễn sử dụng vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ. - Phạm vi nghiên cứu: Hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, thực tiễn sử dụng vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ. Chương 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản và khái quát điều chỉnh pháp luật về hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Chương 2: Pháp luật về tạo lập, quản lý và sử dụng vốn ODA và thực tiễn tại Thanh tra Chính phủ. Chương 3: Định hướng hoàn thiện và một số kiến nghị về quản lý và sử dụng vốn ODA từ thực tiễn sử dụng tại Thanh tra Chính phủ. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Chương 1 Phương pháp nghiên cứu của đề tài dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, với việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh… Các phương pháp này được sử dụng kết hợp hoặc riêng rẽ trong quá trình nghiên cứu. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả, thực tiễn triển khai chương trình, dự án ODA tại Thanh tra Chính phủ để làm rõ hơn các kết luận rút ra từ quá trình nghiên cứu. 6. Ý nghĩa của đề tài Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan liên quan, những người hoạch định chính sách, những người đã và đang công tác trong các Ban quản lý dự án ODA, những người mong muốn tìm hiểu về vốn ODA có nhìn nhận chung nhất về thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA và có thể rút ra kinh nghiệm trong quá trình công tác. 7. Những nội dung mới của luận văn 1. Trên cơ sở rà soát các văn bản pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực quản lý và sử dụng vốn ODA, luận văn đi vào phân tích, thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam; làm rõ thực trạng đó tác động, ảnh hưởng như thế nào đến công tác quản lý và sử dụng vốn ODA. 2. Nêu ra phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA nói chung và tại Thanh tra Chính phủ nói riêng. 8. Kết cấu của luận văn MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KHÁI QUÁT ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1. Khái niệm vốn vay của ngân sách nhà nƣớc và vốn ODA 1.1.1 Vốn vay của ngân sách nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm " Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" (Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước) "Vay là quá trình tạo ra nghĩa vụ trả nợ thông qua việc ký kết và thực hiện hiệp định, hợp đồng, thỏa thuận vay hoặc phát hành công cụ nợ" (Khoản 6 Điều 3 Luật Quản lý nợ công). Có nhiều hình thức vay của Chính phủ, căn cứ vào đối tượng cho vay có hình thức vay trong nước và vay nước ngoài. Hình thức vay ODA là một hình thức vay nước ngoài của Chính phủ nhằm bù đắp khoản bội chi ngân sách nhà nước và chỉ dùng cho chi đầu tư phát triển. Trong phần này người viết chủ yếu muốn tìm hiểu rõ về vấn đề vốn vay ODA của ngân sách nhà nước nên chỉ tập trung về phần vốn vay này. 1.1.1.2. Đặc điểm Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Đặc điểm nổi bật của khoản vay ODA nhân danh Nhà nước, Chính phủ Việt Nam từ nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, tổ chức tài trợ song phương, tổ chức liên quốc gia hoặc tổ chức liên chính phủ thể hiện qua "yếu 7 8 tố không hoàn lại" (thành tố ưu đãi) đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc, 25% đối với khoản vay không ràng buộc. 1.1.2. Vốn ODA - ODA giúp các nước đang phát triển tăng cường năng lực và thể chế thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế. 1.2.2. Vai trò của vốn ODA đối với phát triển kinh tế xã hội Việt Nam 1.1.2.1 Khái niệm Theo quy định tại Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ: "ODA được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ". 1.1.2.2. Đặc điểm - Chủ thể cấp tín dụng 1.2.2.1. Đánh giá nhu cầu vốn ODA cho đầu tư phát triển tại Việt Nam Việt Nam là một trong những nước nghèo đang đối mặt với những trở lực trong tăng trưởng và hội nhập. Tranh thủ dòng vốn ODA là sự kết hợp giữa nỗ lực của người dân, Chính phủ với sự hỗ trợ từ bên ngoài để thiết lập và thực hiện chính sách phát triển theo hướng hiệu quả, kế thừa kỹ năng và công nghệ tiên tiến của thế giới. 1.2.2.2. Vai trò của nguồn vốn ODA đối với Việt Nam - Mục đích sử dụng ODA - Thực hiện chính sách đối ngoại của Việt Nam: - Tính ưu đãi - Bổ sung một nguồn vốn quan trọng cho đầu tư phát triển 1.1.3. Phân loại vốn ODA Căn cứ vào các tiêu chí phân loại khác nhau mà vốn ODA có các hình thức sau: 1.1.3.1. Căn cứ vào phương thức hoàn trả Vốn ODA có 03 loại: ODA không hoàn lại, ODA vay ưu đãi và ODA vay hỗn hợp. 1.1.3.2. Căn cứ vào nguồn cung cấp Vốn ODA có hai loại: ODA song phương, ODA đa phương. 1.1.3.3. Căn cứ vào đối tượng sử dụng Vốn ODA có 2 loại: ODA viện trợ dự án, ODA viện trợ phi dự án. 1.2. Vai trò của vốn ODA 1.2.1. Vai trò của vốn ODA đối với các nước đang phát triển - ODA là nguồn vốn bổ sung giúp cho các nước nghèo đảm bảo chi đầu tư phát triển, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước, xóa đói, giảm nghèo. - ODA giúp các nước đang phát triển phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường. - Phát triển thể chế, tăng cường năng lực con người, chuyển giao tiến bộ khoa học, công nghệ hiện đại và kinh nghiệm quản lý tiên tiến - Phát triển kinh tế, xã hội tại các địa phương 1.3. Khái quát điều chỉnh pháp luật về hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) - Văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội gồm: Luật Ngân sách nhà nước 2002, Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế 2005, Luật Quản lý nợ công 2009. - Văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ gồm: Nghị định số 60/2003/NĐ-CP, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP, Nghị định số 78/2010/NĐ-CP … - Văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ gồm: Thông tư số 04/2007/TT-BKH, Thông tư số 03/2007/TT-BKH; Thông tư 108/2007/TT-BTC; Thông tư 01/2008/TTBNG, Thông tư số 225/2010/TT-BTC, Thông tư số 192/2011/TT-BTC … - ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ và làm lành mạnh cán cân thanh toán quốc tế của các nước đang phát triển. Nghị định số 131/2006/NĐ-CP là văn bản pháp lý hiện hành thể hiện tư duy đổi mới, quan điểm hiện đại của Chính phủ trong việc tiếp cận và quản lý nguồn vốn ODA cũng như trong quản lý, vận hành nền kinh tế thị trường 9 10 định hướng xã hội chủ nghĩa từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước, được cộng đồng quốc tế đón nhận và đánh giá cao. Có thể nói, quá trình hoàn thiện không ngừng khung thể chế về quản lý và sử dụng ODA của Chính phủ đã thể hiện sự cam kết mạnh mẽ của Việt Nam đối với việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Quá trình này cũng phù hợp với tiến trình cải cách luật pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế sâu rộng. tiêu quốc gia và các chương trình mục tiêu của các ngành, các địa phương; Chiến lược, chương trình hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ (Nghị định số 131/2006/NĐ-CP). 2.1.2.2. Khoản vay Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì vận động, xây dựng danh mục yêu cầu tài trợ vốn ODA, tổ chức đàm phán, ký kết điều ước quốc tế khung về vay ODA, phân bổ vốn ODA cho chương trình, dự án và quản lý nguồn vốn. 2.1.2.3. Điều kiện Chương 2 PHÁP LUẬT VỀ TẠO LẬP, QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN ODA VÀ THỰC TIỄN TẠI THANH TRA CHÍNH PHỦ 2.1. Pháp luật về tạo lập, quản lý và sử dụng vốn ODA 2.1.1. Các chủ thể tham gia quá trình tạo lập nguồn vốn ODA - Ở cấp trung ương: Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan trực thuộc Chính phủ, các cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức nghề nghiệp, các cơ quan trực thuộc Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Hai điều kiện cơ bản nhất để các nước đang và chậm phát triển có thể nhận được vốn ODA là: GDP bình quân đầu người thấp (dưới 1.000 USD) và Mục tiêu sử dụng vốn ODA của các nước này phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp và bên nhận vốn ODA. 2.1.3. Lãi suất Vốn ODA cung cấp qua hình thức vay thường có lãi suất ưu đãi (tín dụng ưu đãi). Đối với việc cho vay lại vốn vay ODA, lãi suất được tính như sau: - Ở cấp địa phương: Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. - Cho vay lại bằng ngoại tệ: Trường hợp vay lại bằng ngoại tệ gốc vay nước ngoài, lãi suất cho vay lại bằng 2/3 lãi suất thương mại tham chiếu tương ứng với thời hạn cho vay lại tại thời điểm xác định điều kiện cho vay lại. Ngoài ra, tham gia quá trình tạo lập nguồn vốn này còn có các cơ quan chủ quản chương trình, dự án ODA; chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và đa phương, các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ cung cấp các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc có hoàn lại cho Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam. - Cho vay lại bằng Đồng Việt Nam: Lãi suất cho vay lại được xác định bằng lãi suất cho vay bằng ngoại tệ cộng với tỷ lệ rủi ro tỷ giá giữa ngoại tệ và Đồng Việt Nam. Ngoài ra, một số ngành, lĩnh vực được hưởng lãi suất ưu đãi theo mức bằng 30% mức lãi suất cho vay lại bằng ngoại tệ hoặc Đồng Việt Nam tương ứng, nhưng không thấp hơn lãi suất vay nước ngoài. 2.1.2. Căn cứ, khoản vay, điều kiện và nội dung thỏa thuận vay vốn ODA 2.1.2.1. Căn cứ 2.1.4. Hoàn trả vốn vay ODA Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của cả nước, ngành, vùng và các địa phương; Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói, giảm nghèo; Chiến lược quốc gia vay và trả nợ nước ngoài và Chương trình quản lý nợ trung hạn của quốc gia; Định hướng thu hút và sử dụng ODA; Các chương trình đầu tư công; các chương trình mục Việc hoàn trả vốn vay thực chất là việc trả nợ chính phủ và thực hiện trên cam kết Chính phủ bố trí ngân sách nhà nước để thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ trả nợ trực tiếp. Pháp luật quy định thứ tự ưu tiên hoàn trả vốn vay như sau: Đối với các khoản trả gốc, lãi, và phí ghi trong thỏa thuận cho vay lại, người vay lại phải hoàn trả theo thứ tự ưu tiên ngang bằng với bất kỳ khoản vay cùng loại khác. Trong trường hợp người vay lại chỉ trả được một 11 12 phần các nghĩa vụ đến hạn, thứ tự để ưu tiên trừ nợ như sau: lãi phạt chậm trả, lãi quá hạn, lãi đến hạn, phí cho vay lại, gốc quá hạn, gốc đến hạn. 2.1.5. Phân cấp quản lý, sử dụng vốn ODA 2.1.5.1. Đầu tư theo dự toán ngân sách nhà nước Cấp phát từ nguồn vốn vay trong nước và vay ưu đãi của nước ngoài cho chương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội và chương trình, dự án thuộc các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước theo quy định của Luật ngân sách nhà nước. 2.1.5.2. Đầu tư theo Chương trình mục tiêu Việc quản lý chuẩn bị thực hiện chương trình, dự án đầu tư thực hiện theo quy định hiện hành về quản lý đầu tư và xây dựng công trình, có tính đến một số yêu cầu có tính đặc thù đối với chương trình, dự án ODA (di dân, tái định cư, giải phóng mặt bằng; đánh giá tác động môi trường; đánh giá tác động xã hội) trên cơ sở Điều ước quốc tế về ODA ký kết với nhà tài trợ. 2.1.5.3. Đầu tư phát triển Việc sử dụng nguồn vốn ODA chi cho đầu tư phát triển được căn cứ vào mục tiêu đầu tư của dự án. Mục tiêu đầu tư khác nhau thường dẫn tới sự khác nhau của các dự án trong áp dụng chế độ kế toán dự án, báo cáo tài chính dự án; hay các quy định về giải ngân, chi tiêu, mua sắm. 2.1.6. Nội dung quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA 2.1.6.1. Nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng ODA - Bảo đảm tính đồng bộ và nhất quán của các quy định về quản lý và sử dụng ODA; bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các bên có liên quan; hài hòa quy trình thủ tục giữa Chính phủ và nhà tài trợ. - Tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế về ODA mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. 2.2.6.2. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể tham gia quản lý nguồn vốn ODA - Ban quản lý dự án: Đơn vị giúp việc cho Chủ dự án trong việc quản lý thực hiện chương trình, dự án ODA. - Chủ dự án: Là đơn vị được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn đối ứng để thực hiện chương trình, dự án theo nội dung đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, và quản lý, sử dụng công trình sau khi chương trình, dự án kết thúc. - Cơ quan chủ quản: Các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan trực thuộc Chính phủ, các cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức nghề nghiệp, các cơ quan trực thuộc Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có chương trình, dự án. - Các cơ quan quản lý nhà nước về ODA: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ. - Thu hút ODA đi đôi với việc nâng cao hiệu quả sử dụng và bảo đảm khả năng trả nợ nước ngoài, phù hợp với năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA của các Bộ, ngành, địa phương và các đơn vị thực hiện. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA, đồng thời giữa các cơ quan quản lý nhà nước về ODA cũng có sự phân công về chức năng, nhiệm vụ cụ thể trên một cơ chế phối hợp tốt và nhịp nhàng, trong đó Bộ Kế hoạch và Đầu tư giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA; Bộ Tài chính là đại diện chính thức cho "người vay" là Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong các điều ước quốc tế cụ thể về ODA vốn vay, quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án; Bộ Tư pháp thẩm định các điều ước quốc tế về ODA theo quy định của pháp luật về ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế; cung cấp ý kiến pháp lý đối với các điều ước quốc tế về ODA hoặc các vấn đề pháp lý khác theo đề nghị của cơ quan đề xuất ký kết điều ước quốc tế …; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam tiến hành đàm phán và ký các điều ước quốc tế cụ thể về ODA với các 13 14 - ODA là nguồn vốn quan trọng của ngân sách nhà nước, được sử dụng để hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án ưu tiên về phát triển kinh tế - xã hội của Chính phủ. - Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trên cơ sở tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp, gắn quyền hạn với trách nhiệm, đảm bảo sự phối hợp quản lý, kiểm tra, giám sát chặt chẽ và phát huy tính chủ động của các cấp, các cơ quan quản lý ngành, địa phương và các đơn vị thực hiện. tổ chức tài chính quốc tế: WB, IMF, ADB; bàn giao vốn và toàn bộ các thông tin liên quan đến chương trình, dự án cho Bộ Tài chính sau khi các điều ước quốc tế cụ thể về ODA có hiệu lực, trừ thỏa thuận vay với IMF... Một số bất cập trong việc quy định thẩm quyền và cơ chế phối kết hợp giữa các chủ thể như: Việc phân định chức năng của các cơ quan quản lý về ODA còn mang tính dàn trải, chưa tập trung; xây dựng danh mục chương trình, dự án yêu cầu tài trợ ODAcòn thiếu sự phối hợp giữa cơ quan chủ quản với các cơ quan quản lý ngành. 2.2.6.3. Quy trình quản lý, sử dụng vốn ODA Quy trình quản lý, sử dụng vốn ODA bao gồm: Xác định dự án; chuẩn bị và thẩm định dự án; thực hiện chương trình, dự án; theo dõi và đánh giá chương trình, dự án . Vướng mắc, bất cập trong quy định về quản lý sử dụng vốn ODA thể hiện ở sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tư. Nhiều dự án cùng một lúc phải thực hiện 2 hệ thống thủ tục, một thủ tục để giải quyết vấn đề nội bộ trong nước, một thủ tục với nhà tài trợ. Điều này làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, gia tăng chi phí, tăng khả năng rủi ro cho đơn vị tiếp nhận ODA. 2.1.7. Giám sát sử dụng vốn ODA 2.1.7.1. Các chủ thể tham gia giám sát sử dụng vốn ODA - Quốc hội: Các cơ quan của Quốc hội được phân công giám sát cụ thể gồm Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và một số ủy ban khác của Quốc hội. - Cơ quan của Chính phủ: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. - Các Sở Tài chính. - Các cơ quan chủ quản, chủ chương trình, dự án ODA. 2.1.7.2. Quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia giám sát - Quốc hội: Công tác giám sát sử dụng vốn ODA của Quốc hội là xem xét tính hợp lý, hợp pháp của văn bản pháp quy, những điều ước ký kết với nước ngoài về ODA, xem xét tính khả thi và việc triển khai thực hiện những văn bản pháp luật về vốn ODA. nguồn thu ngân sách trung ương, bảo đảm thời hạn thanh toán vốn tạm ứng không chậm hơn thời hạn chỉnh lý quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm Sở Tài chính giám sát việc sử dụng viện trợ nước ngoài thuộc nguồn thu ngân sách trung ương hỗ trợ có mục tiêu cho ngân sách địa phương và viện trợ nước ngoài thuộc nguồn thu ngân sách địa phương. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước về ODA, thực hiện việc giám sát đánh giá năng lực quản lý thực hiện các chương trình, dự án tại cơ quan chủ quản và theo dõi, đánh giá ở cấp quốc gia về các chương trình, dự án. Hạn chế của pháp luật hiện hành về cơ chế giám sát thể hiện ở việc quy định xác lập báo cáo thực hiện chương trình, dự án ODA không được quy định phải gửi cho Bộ quản lý ngành để theo dõi, đánh giá tình hình, nhất là đối với những dự án của các địa phương. - Kiểm toán Nhà nước: Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. 2.2. Thực tiễn quản lý, sử dụng vốn ODA Thanh tra Chính phủ 2.2.1. Thanh tra Chính phủ và sự cần thiết tiếp cận vốn ODA Thanh tra Chính phủ là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Theo quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA, Thanh tra Chính phủ là một chủ thể tham gia vào quá trình tạo lập nguồn vốn ODA trên cơ sở xác định sự tầm quan trọng và cần thiết tiếp cận vốn ODA đối với việc nâng cao năng lực phát triển ngành thanh tra nói riêng và năng lực quản lý nhà nước của cán bộ, công chức nói chung. - Chính phủ và cơ quan tài chính: Bộ Tài chính theo dõi, đôn đốc các chủ dự án thanh toán hoàn tạm ứng đối với đối với các khoản viện trợ thuộc Đối với Thanh tra Chính phủ, căn cứ tiếp cận nguồn vốn ODA gồm: Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2001 đến 2010; Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010. Nguồn vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ có điểm chung là khoản viện trợ ODA không hoàn lại không ràng buộc. 15 16 2.2.2. Tổ chức quản lý vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ a) Phương thức huy động vốn ODA Nguồn vốn ODA đang triển khai tại Thanh tra Chính phủ được tổ chức theo chương trình bao gồm nhiều dự án thành phần, với sự tham gia của nhiều cơ quan chủ quản, trong đó một cơ quan chủ quản giữ vai trò điều phối chung đối với các cơ quan chủ quản dự án thành phần. b) Hình thức và phân cấp quản lý thực hiện chương trình, dự án ODA - Ban Chỉ đạo giúp Tổng Thanh tra Chính phủ chỉ đạo, theo dõi và giám sát việc thực hiện các chương trình, dự án hợp tác phát triển tăng cường năng lực tổng thể ngành Thanh tra đảm bảo mục tiêu, tiến độ, kết quả thực hiện chương trình, dự án theo văn kiện được phê duyệt. - Ban Quản lý các dự án hợp tác phát triển tăng cường năng lực của Thanh tra Chính phủ được thành lập. Quy trình quản lý, sử dụng vốn ODA tại Thanh tra Chính phủ: Bước 1: Thành lập Ban chỉ đạo Chương trình, dự án ODA tại Thanh tra Chính phủ Bước 8: Đàm phán, ký kết, phê chuẩn hoặc phê duyệt Điều ước cụ thể về ODA. Bước 9: Thành lập Ban QLDA trong vòng 10 ngày làm việc sau khi văn kiện chương trình, dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt. c) Các biện pháp quản lý tài chính - Các Dự án thành phần phải mở tài khoản ngoại tệ tại một Ngân hàng thương mại (được lựa chọn) để tiếp nhận kinh phí từ các Nhà tài trợ sau khi Văn kiện Dự án được phê duyệt và các Nhà tài trợ chấp thuận; - Cơ sở để tiến hành giải ngân là Kế hoạch hoạt động và ngân sách năm đã được Ban Chỉ đạo Chương trình và phía các Nhà tài trợ phê duyệt tại kỳ họp kiểm điểm hàng năm; - Hoạt động giải ngân của các Dự án thành phần được thực hiện theo từng quý trên cơ sở Đơn đề nghị rút vốn và Báo cáo tài chính của kỳ rút vốn trước; - Thủ tục thanh toán và phương thức kiểm soát chi từ tài khoản tạm ứng của các Dự án thành phần + Về thủ tục thanh toán từ tài khoản tạm ứng: Bước 2: Ban chỉ đạo phân công nhiệm vụ, giao các đơn vị trực thuộc Thanh tra Chính phủ xây dựng danh mục các chương trình, dự án ưu tiên vận động và sử dụng ODA Căn cứ vào phê duyệt đơn rút vốn từ phía Nhà tài trợ, các Dự án thành phần tiến hành việc hạch toán vào ngân sách và xác nhận tài trợ theo quy định của pháp luật hiện hành về quản lý, sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Bước 3: Vụ Hợp tác quốc tế dự thảo văn bản trình Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính Danh mục chương trình, dự án ưu tiên vận động ODA cho từng giai đoạn. + Về phương thức kiểm soát chi từ tài khoản tạm ứng của các Dự án thành phần: Bước 4: Ngay sau khi dự án được đưa vào danh mục ưu tiên của Chính phủ Việt Nam và được Nhà tài trợ quan tâm, Thanh tra Chính phủ chuẩn bị báo cáo nghiên cứu khả thi để Vụ Hợp tác quốc tế chuẩn bị kế hoạch, nội dung làm việc để Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ làm việc với Nhà tài trợ về nội dung dự án cũng như đáp ứng các yêu cầu đã đề ra của các bên. Bước 5: Lập Biên bản ghi nhớ giữa hai bên trên cơ sở kết quả làm việc của Thanh tra Chính phủ với Nhà Tài trợ. Bước 6: Chuẩn bị văn kiện chương trình, dự án ODA Bước 7: Thẩm định phê duyệt nội dung chương trình dự án ODA 17 Việc kiểm soát chi đối với các Dự án thành phần được kết hợp giữa cả hai phương thức, kiểm soát chi trước và kiểm soát chi sau. - Quyết toán Trên cơ sở Báo cáo tài chính của các Dự án thành phần, Ban Thư ký Chương trình sẽ tiến hành tổng hợp, trình Ban Chỉ đạo Chương trình, các Nhà tài trợ và cơ quan quản lý nhà nước về ODA của Việt Nam để theo dõi, đánh giá việc sử dụng kinh phí và triển khai hoạt động của các Dự án thành phần. - Kiểm toán: Tại Thanh tra Chính phủ, định kỳ hàng năm, việc tiến hành kiểm toán và lựa chọn công ty kiểm toán độc lập sẽ do phía Nhà tài trợ và Ban Thư ký Chương trình, dự án ODA quyết định. 18 2.2.3. Các chương trình, dự án ODA đã và đang được triển khai tại Thanh tra Chính phủ 2.2.3.1. Dự án hợp tác với cơ quan phát triển quốc tế Đan Mạch Mục tiêu của dự án hợp tác với Đan Mạch là nhằm giúp Chính phủ Việt Nam nghiên cứu, chuẩn bị phê chuẩn Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng. Những kết quả thu được từ hợp tác này đóng góp quan trọng cho việc đưa ra những kiến nghị, đề xuất tăng cường hiệu quả phòng, chống tham nhũng của Thanh tra Chính phủ trong khuôn khổ dự án này, đặc biệt là trong việc tiếp tục hoàn thiện và thực hiện Chiến lược quốc gia về phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh chống tham nhũng của Việt Nam đến năm 2020. Hiện tại, hoạt động của dự án đã kết thúc. 2.2.3.2. Dự án hỗ trợ kỹ thuật quy mô nhỏ của Ngân hàng Phát triển Châu Á Mục tiêu của Dự án hợp tác với Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) là nhằm giúp Chính phủ Việt Nam thực hiện các sáng kiến chống tham nhũng do Chính phủ khởi xướng, với việc trọng tâm vào: xây dựng chiến lược truyền thông nhằm nâng cao nhận thức về phòng, chống tham nhũng; xây dựng và thí điểm hệ thống quản lý thông tin và truyền thông và phát triển các chiến lược, chương trình truyền thông. Hiện tại, dự án này đã kết thúc. 2.2.3.3. Hỗ trợ của Quỹ Châu Á về tổng kết các mô hình thực tiễn tốt trong giải quyết khiếu nại hành chính liên quan đến đất đai ở Việt Nam Đây là một hợp tác quy mô nhỏ với mức vốn trên dưới 50.000 Đôla Mỹ triển khai trong năm 2008-2009 với các đầu ra cụ thể bao gồm: thực tiễn tốt về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ở Việt Nam được tổng kết; mô hình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ở Việt Nam được đề xuất dựa trên việc đánh giá và phát triển kết quả tổng kết thực tiễn tốt. Hiện tại, dự án này đã kết thúc. hiệp quốc về chống tham nhũng". Dự án này có tổng số vốn 1,725,850 USD trong đó, vốn viện trợ không hoàn lại là 1,565,850 USD, vốn đối ứng 2,8 tỷ đồng, tương đương 160,000 USD. 2.2.3.5. Chương trình "Tăng cường năng lực tổng thể ngành thanh tra đến năm 2014" Ngày 24 tháng 02 năm 2006, Thủ tướng Chính phủ chính thức phê duyệt văn kiện Chương trình Tăng cường năng lực tổng thể ngành thanh tra đến năm 2014, trong đó Thanh tra Chính phủ có vai trò là cơ quan chủ quản của Chương trình. Chương trình POSCIS dự kiến kéo dài từ năm 2006 đến 2014, với số vốn tài trợ cam kết là 11,7 triệu USD, với quy mô triển khai rộng gồm 10 dự án hợp phần của Thanh tra Chính phủ. 2.2.4. Đánh giá các chương trình, dự án ODA tại Thanh tra Chính phủ 2.2.4.1. Đánh giá chung - Về lợi ích và tác động đến sự phát triển ngành: Các Chương trình, dự án ODA đã và đang triển khai tại Thanh tra Chính phủ đã hỗ trợ ngành Thanh tra từng bước đổi mới và nâng cao hiệu quả trên các mặt công tác, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng và hoàn thiện thể chế, chính sách quan trọng góp phần hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy, nâng cao chất lượng cán bộ ngành Thanh tra, và nhất là nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng tại Việt Nam. - Về hiệu quả sử dụng vốn: Thanh tra Chính phủ luôn phát huy vai trò quản lý ODA, đặt ưu tiên cao vào việc hoàn thiện khung thể chế, pháp lý cho việc triển khai, thực hiện dự án, kế hoạch. Tất cả những nỗ lực này đã tạo điều kiện vững chắc để các đối tác phát triển tin tưởng, chuyển giao đầy đủ và kịp thời khối lượng ngân sách cam kết viện trợ. 2.2.4.2. Một số bất cập phát sinh từ triển khai các dự án ODA tại Thanh tra Chính phủ Hiện tại, UNDP đang phối hợp cùng Thanh tra Chính phủ và các nhà tài trợ quan tâm triển khai dự án "Tăng cường năng lực của Thanh tra Chính phủ và Chính phủ Việt Nam trong công tác theo dõi và báo cáo về thực trạng tham nhũng và phòng, chống tham nhũng theo yêu cầu của Công ước Liên Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác thu hút, quản lý và sử dụng ODA trong thời gian qua tại Thanh tra Chính phủ cũng đã bộc lộ một số hạn chế và bất cập sau đây: Việc nhận thức về bản chất của ODA còn hạn chế; chậm cụ thể hóa chủ trương, chính sách; chậm ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện; tổ chức quản lý ODA, năng lực đội ngũ công chức, cán bộ đầu mối dự án chưa đáp ứng được yêu cầu; công tác theo dõi và đánh giá ODA còn hạn chế 19 20 2.2.3.4. Hỗ trợ của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc tại Việt Nam