Nội dung

KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI Thöïc hieän caùc muïc tieâu phaùt trieån beàn vöõng vaø vai troø cuûa Cô quan kieåm toaùn toái cao V PHẠM THỊ THỦY* iệc Liên hợp quốc (LHQ) ban hành các mục tiêu phát triển bền vững (SDG) vào năm 2015 đã đánh dấu một dấu mốc quan trọng trong lịch sử thế giới hiện đại. Gần như tất cả các quốc gia thành viên LHQ đều chấp thuận (và phần lớn cũng đã phê chuẩn) các SDG vào trong khung khổ chính sách quốc gia. Phát triển bền vững là một quá trình chuyển đổi trong đó thỏa mãn nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm giảm đi cơ hội phát triển của thế hệ tương lai. Vào năm 2017, Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) nhận ra sự cần thiết của việc các Cơ quan kiểm toán tối cao (SAI) phải giải quyết một cách toàn diện các SDG trong quá trình kiểm toán tất cả các bên liên quan. Bài viết giới thiệu về kinh nghiệm của một số SAI trong việc triển khai kiểm toán các SDG trong bối cảnh từng quốc gia. Từ khóa: Mục tiêu phát triển bền vững, cơ quan kiểm toán tối cao Implementation of Sustainable Development Goals and the role of Supreme Audit Institutions The 2015 United Nations (UN) enactment of sustainable development goals (SDG) marked an important milestone in modern world history. Nearly all UN member states approve (and most have also ratified) SDGs into the national policy framework. Sustainable development, a transformation process that satisfies the needs of the current generation without diminishing the development opportunities of future generations. In 2017, the International Organization of the Supreme Audit Institution (INTOSAI) recognized the need for the Supreme Audit Institution (SAI) to comprehensively address SDGs in auditingall the parties involved. The paper briefly introduces the experience of SAIs in implementing SDG audits in each country context. Keywords: Sustainable Development Goals, Supreme Audit Institution Mục tiêu phát triển bền vững và cam kết của INTOSAI trình cho tiến trình thực hiện SDG và các giá trị gia tăng và lợi ích đối với đời sống người dân. “Thay đổi thế giới: Chương trình nghị sự đến Trong khi các SDG được triển khai ở cấp độ 2030 về phát triển bền vững” là một chương trình Chính phủ, thì các SAI với thẩm quyền và chức hành động của LHQ trong đó xác định mô hình năng, tập trung vào việc giám sát cách mà các cơ phát triển bền vững ở cấp độ toàn cầu. Chương trình nghị sự 2030 xác định trách nhiệm của mỗi quan nhà nước thực hiện nghĩa vụ quốc gia đối với SDG. quốc gia ở cấp độ quốc gia, khu vực và toàn cầu Nghị quyết A/69/228 của LHQ kêu gọi sự thúc (có tính đến điều kiện thực tế, năng lực, trình độ đẩy và khuyến khích tính hiệu quả, trách nhiệm phát triển và ưu tiên riêng của từng nước). Chương giải trình, hiệu lực và minh bạch của hành chính trình nghị sự 2030 cũng bao gồm các biện pháp công thông qua củng cố năng lực cho các SAI và theo dõi và đánh giá để theo dõi trách nhiệm giải nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bảo vệ cho * Trường Đào tạo và Bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm toán, Kiểm toán nhà nước NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 136 - tháng 2/2019 69 KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI việc triển khai SDG. Các SAI có thể và nên đóng chỉ tiêu cụ thể. ISSAI 5110 “Hướng dẫn thực hiện một vai trò quan trọng trong các cuộc kiểm toán kiểm toán hoạt động môi trường”. ISSAI 5110 gợi ý liên quan đến SDG, đặc biệt là gia tăng giá trị cho rằng các SAI tiến hành kiểm toán hoạt động về các người làm chính sách và công dân. Các SAI cũng chương trình môi trường và chú ý đến khía cạnh được khuyến khích đóng góp vào việc theo dõi tiến môi trường trong các chương trình của Chính phủ. độ, giám sát triển khai và xác định khả năng phát Nội dung thực hiện kiểm toán mục tiêu phát triển khi nó trở thành nỗ lực phát triển bền vững của quốc gia. Ủy ban Kiểm toán Indonesia Cam kết của INTOSAI về việc hỗ trợ triển khai SDG càng được thể hiện rõ trong các ưu tiên chiến lược giai đoạn 2017 – 2022, tìm kiếm sự đóng góp cho các SDG tiếp theo và xem xét trong bối cảnh nỗ lực phát triển bền vững riêng biệt của từng quốc gia và thẩm quyền của từng SAI. Hiện đã có một số hệ thống đo lường sự bền vững, trong đó có công cụ đánh giá chiến lược môi trường (SEA) – một công cụ phản ánh các vấn đề bền vững trong chính sách. Bắt nguồn từ công cụ đánh giá tác động môi trường (EIA), SEA tập trung vào việc lập và sử dụng các báo cáo về tác động môi Các chuẩn mực kiểm toán INTOSAI (ISSAI) trường vào trong các kế hoạch, chương trình trong cũng hướng dẫn kiểm toán liên quan đến các mục khi kết hợp sự tham gia của tất cả các thành viên tiêu phát triển bền vững. ISSAI 5130 “Phát triển bền vững: Vai trò của các cơ quan kiểm toán tối 70 triển bền vững của một số quốc gia trong xã hội. Vận dụng SEA để thực hiện kiểm toán liên cao” chỉ ra rằng các SAI đóng vai trò quan trọng quan đến SDG có thể được củng cố bởi ISSAI 5110 trong việc thúc đẩy phát triển bền vững từ bền “Hướng dẫn thực hiện kiểm toán hoạt động trên ngoài (đối với các Chính phủ) và từ bên trong khía cạnh môi trường”. ISSAI 5110 gợi ý rằng các (phạm vi kiểm toán). ISSAI 5130 đề xuất việc các SAI tiến hành kiểm toán hoạt động về các chương SAI tập trung kiểm toán ở cấp độ chiến lược và các trình môi trường và chú ý đến khía cạnh môi trường Số 136 - tháng 2/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN trong các chương trình của Chính phủ. Phân biệt các tác động môi trường và xã hội với hiệu quả và hiệu lực kinh tế là một lợi thế trong việc sử dụng công cụ SEA với các quy định pháp luật liên quan. Trong lịch sử, SAO tiến hành kiểm toán hoạt động về môi trường sử dụng nguyên tắc 3Es – tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực. SAO được giao nhiệm vụ giám sát việc tuân thủ của Chính phủ về luật Nói chung, các bước triển khai SEA cần bao gồm: pháp, các quy tắc, quy định và nghị quyết của Hội • Đánh giá tính khả dụng của SEA trong kiểm toán hoạt động; Hành trình nâng cao chất lượng kiểm toán hoạt động về môi trường bắt đầu từ năm 2005, khi mà • Đánh giá hiệu quả và hiệu lực của SEA bằng các công cụ liên quan; cho SAO phát triển kiểm toán môi trường thông • Thực hiện cuộc kiểm toán đặc biệt sử dụng SEA; • Phát triển tiêu chí sử dụng SEA (từ khía cạnh môi trường) trong kiểm toán báo cáo tài chính của Chính phủ. Ở Indonesia, việc áp dụng SEA được chính thức hỗ trợ bởi Luật số 32/209 về bảo vệ và quản lý môi trường, yêu cầu các tổ chức phải xem xét đến SEA khi trình bày các kế hoạch, chính sách và chương trình. SEA cũng có thể được sử dụng để thay đổi hay điều chỉnh các phiên bản trước đó. Theo nguyên tắc của tổng thống, Kế hoạch phát triển trung hạn Indonesia giai đoạn 2015 – 2019 được sửa đổi để phù hợp với các SDG và phát triển một kế hoạch hành động quốc gia về SDG. Quy tắc này cũng được áp dụng cho các chính quyền cấp khu vực. Các điều kiện cơ bản này tạo ra một lợi thế khác biệt trong triển khai SEA ở Indonesia. Ủy ban Kiểm toán Indonesia đã đưa SEA vào trong phạm vi kiểm toán hoạt động và tài chính và đồng thời ban hành chuẩn mực kiểm toán tài chính dựa trên yếu tố môi trường. Kiểm toán nhà nước Thái Lan Từ năm 2005, Cơ quan Kiểm toán nhà nước Thái Lan (SAO), đã chịu trách nhiệm thực hiện các cuộc kiểm toán môi trường đầu tiên và SAO cũng đã đưa các vấn đề môi trường, bao gồm phát triển bền vững vào các vấn đề ưu tiên. Thái Lan tiến hành ba bước tiếp cận trong việc thực hiện kiểm toán hoạt động về môi trường và hỗ trợ phát triển bền vững quốc gia và toàn cầu của SAO. Giai đoạn 1: Tiến hành nghiên cứu đồng Bộ trưởng về môi trường. Quỹ Kiểm toán toàn diện Canada (CCAF) hỗ trợ qua các học bổng và các khóa thực tập. TS Sirin Phankasem, Phó Tổng Kiểm toán Thái Lan được lựa chọn tham gia chương trình này và trong quá trình học ông đã xây dựng một bản chiến lược về “Hướng tới phát triển bền vững: tập trung vào kiểm toán môi trường”. Chiến lược này vạch ra các chiến lược để tích hợp các vấn đề môi trường vào công tác kiểm toán của SAO một cách đầy đủ hơn, nhấn mạnh vấn đề phối hợp nhân lực ở tất cả các cấp và sự hỗ trợ liên tục về mặt chính sách để đạt được sự phát triển dài hạn về môi trường và phát triển bền vững. Chiến lược này lần đầu tiên được triển khai trong phạm vi kiểm toán hoạt động về môi trường của SAO về ô nhiễm tiếng ồn gây ra bởi sân bay Suvarnabhumi vốn từ năm 2006 đã gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới các cộng đồng dân cư gần đó. Tổ chức hàng không dân dụng quốc tế (ICAO) cho biết giải quyết vấn đề tiếng ồn sân bay đòi hỏi phải xác định được vấn đề một cách rõ ràng và có biện pháp giảm thiểu tiếng ồn với chi phí hợp lý. Biện pháp được đưa ra bao gồm: (1) Sử dụng máy bay phát ra tiếng ồn ít hơn; (2) có kế hoạch sử dụng và quản lý đất đai, (3) hạn chế tiếng ồn và (4) xem lại các thủ tục hoạt động cũng như vùng cấm. ICAO đưa ra các chính sách liên quan đến từng biện pháp và thiết lập một hệ thống để thu phí từ các hoạt động gây ồn để đền bù cho những vùng dân cư bị ảnh hưởng. SAO bắt đầu bằng việc đánh giá các nỗ lực để giải quyết các vấn đề liên quan đến tiếng ồn. Mục tiêu kiểm toán bao gồm đánh giá các biện pháp để giảm thiểu các vấn đề mà người dân sống gần sân NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 136 - tháng 2/2019 71 KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI bay gặp phải do mức tiếng ồn tăng cao; xác định các vấn đề và rào cản trong việc giải quyết tác động của để nâng cao hơn nữa và củng cố thêm kiểm toán hoạt động về môi trường. tiếng ồn; và đưa ra các kiến nghị giải quyết. SAO có Giai đoạn 3: Thành lập Vụ kiểm toán môi trường 3 phát hiện kiểm toán: Trong khi người dân bị ảnh hưởng bởi tiếng ồn sân bay phải được bồi thường thì khoản tiền này đã bị trì hoãn rất lâu; ngân sách để hỗ trợ người dân thoát khỏi mức ô nhiễm tiếng ồn ngày càng tăng cũng đã tăng cao bất thường và các biện pháp để giải quyết ô nhiễm tiếng ồn sân bay đã không được triển khai. Giai đoạn 2: Củng cố kiểm toán hoạt động về môi trường Năm 2010, Ngân hàng Thế giới đã có một khoản tài trợ cho SAO, và SAO lựa chọn kiểm toán hoạt động môi trường là lĩnh vực cần cải thiện và yêu cầu hỗ trợ kỹ thuật từ Cơ quan kiểm toán Estonia. Sau đó, SAO tổ chức một hội thảo quốc tế về kiểm toán môi trường, ở đó, các kiểm toán viên của SAI Estonia đã chia sẻ kinh nghiệm trong việc nhận diện và hiểu rõ về khái niệm phát triển bền vững và thực hiện kiểm toán hoạt động về môi trường. Với sự hỗ trợ vốn từ quỹ GIZ của Cộng hòa Liên bang Đức và hỗ trợ chuyên môn của INTOSAI và ASOSAI, SAO đã tổ chức một cuộc kiểm toán chung trong khu vực về vấn đề nguồn nước, tập trung vào lưu vực sông Mê kông. Hoạt động này vào năm 2012 là bước đầu hướng tới việc phát triển và triển khai kiểm toán chung của các SAI (Cơ quan Kiểm toán Vương quốc Campuchia, Kiểm toán nhà nước Lào, Kiểm toán nhà nước Thái Lan và Kiểm toán nhà nước Việt Nam). Ủy ban Kiểm toán Indonesia và Cơ quan kiểm toán Malaysia hỗ trợ chuyên môn cho cuộc kiểm toán chung này. Mục đích của cuộc kiểm toán là đảm bảo rằng nước và các nguồn tài nguyên thiên nhiên liên quan đến nước của lưu vực sông Mê kông được quản lý tốt và sử dụng đảm bảo phát triển bền vững và công bằng – mục đích khó khăn nhưng đã đạt được. Chính phủ các nước dọc lưu vực sông Mê kông đã thiết lập nên một khuôn khổ chung về việc quản lý nguồn nước xuyên biên giới. Kinh nghiệm kiểm toán của SAO đã được chia sẻ cho các SAI và các ý kiến phản hồi được sử dụng 72 Số 136 - tháng 2/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN SAO thành lập Vụ Kiểm toán môi trường (EAO) vào năm 2017, tập trung vào nhiệm vụ kiểm toán hoạt động và kiểm toán các tác động môi trường. EAO sẽ xem xét lại các hợp đồng, các dự án của khu vực công, nghiên cứu và đưa ra kiến nghị về các chương trình của Chính phủ có nguy cơ gây ra tác hại môi trường. EAO cũng sẽ tiến hành các cuộc kiểm toán tuân thủ để xem xét mức độ tuân thủ của các đơn vị được kiểm toán đối với các kiến nghị của EAO và các cam kết môi trường mang tính quốc tế. Phát triển kiểm toán hoạt động môi trường trong nỗ lực chuẩn bị cho các mục tiêu phát triển bền vững là nhiệm vụ chủ yếu và trước hết trong sứ mệnh của SAO. Theo UNEP (Ủy ban phụ trách các vấn đề môi trường của LHQ) thì hơn một nửa các SDG tập trung vào các vấn đề môi trường hoặc giải quyết vấn đề phát triển bền vững các nguồn lực. Với hơn 86 mục tiêu liên quan đến phát triển bền vững môi trường và trong từng mục tiêu của 17 SDG liên quan đến ít nhất 1 trong số các mục tiêu này, KTNN Thái Lan tiếp tục nghiên cứu việc kiểm toán triển khai SDG với nỗ lực phát triển tương lai các cuộc kiểm toán hoạt động về môi trường liên quan đến SDG. Kiểm toán nhà nước Ba Lan Hiến pháp của Cộng hòa Ba Lan xem phát triển bền vững là một trong các nguyên tắc và nhiệm vụ quan trọng nhất của đất nước. Điều 5 Hiến pháp Ba Lan kêu gọi sự bảo vệ độc lập chủ quyền, thống nhất và đảm bảo sự tự do, quyền và an toàn của mọi công dân. Nó cũng đòi hỏi các di sản của quốc gia phải được bảo tồn và bảo vệ môi trường quốc gia trên cơ sở các nguyên tắc phát triển bền vững. Cùng lúc đó, Điều 74 yêu cầu các cơ quan nhà nước phải đảm bảo các chính sách có mục đích đảm bảo an toàn sinh thái cho các thế hệ hiện tại và tương lai. Ba Lan đã cam kết sẽ triển khai chương trình nghị sự 2030 của LHQ và các mục tiêu phát triển bền vững, một nhiệm vụ đòi hỏi sự phối hợp từ tất cả các bên liên quan. Một mô hình phát triển mới của Ba Lan, vạch ra chiến lược phát triển của đất nước, đáp ứng kỳ vọng của Chương trình nghị sự 2030 và phù hợp với tầm nhìn LHQ vì một thế giới không đói nghèo, nơi mà mọi người dân đều có cơ hội được hưởng lợi từ sự phát triển. Bộ Phát triển kinh tế Ba Lan cùng với Bộ Doanh nghiệp và Công nghệ thực hiện vai trò chung trong việc triển khai SDG. Trong khi các SDG được triển khai ở cấp độ Chính phủ, thì các SAI với thẩm quyền và chức năng, tập trung vào việc giám sát cách mà các cơ quan nhà nước thực hiện nghĩa vụ quốc gia đối với SDG. SAI Ba Lan (NIK) kiểm tra quá trình này tuân theo ISSAI 5130 “Phát triển bền vững: vai trò của các Cơ quan kiểm toán tối cao” và ISSAI 12 “Giá trị và lợi ích của cơ quan kiểm toán tối cao – tạo ra sự khác biệt cho đời sống của công dân” NIK tiến hành kiểm toán “Chuẩn bị triển khai Mục tiêu phát triển bền vững theo chương trình nghị sự 2030” ở Ba Lan vào đầu năm 2018. Sử dụng chuẩn mực kiểm toán quốc tế, dựa trên chuẩn mực ISSAI và một cách thức riêng biệt do INTOSAI ban hành, NIK kiểm toán việc liệu mô hình phát triển của Ba Lan được vạch ra trong Chiến lược phát triển quốc gia có đáp ứng với kỳ vọng của Chương trình nghị sự 2030 và sự chuẩn bị quản trị quốc gia trong việc triển khai SDG. Theo như phát hiện kiểm toán của NIK, các hoạt động hiệu quả ở cấp quốc gia bước đầu đã (1) đưa các SDG vào chính sách phát triển quốc gia, (2) xây dựng nên cấu trúc thể chế phù hợp, (3) chuẩn bị cho việc giám sát quá trình triển khai SDG. Chiến lược quốc gia của Ba Lan bao gồm các mục tiêu phù hợp với SDG. Chính phủ đã xây dựng mối liên kết với các bên liên quan chính để cùng quản lý quá trình phát triển và tạo ra phương thức triển khai chung. Hơn nữa, các chỉ số đo lường các nỗ lực này cũng đã được lựa chọn. Chiến lược quốc gia cũng được tích hợp với khung tài chính quốc gia. Các biện pháp được thực hiện phù hợp với cách tiếp cận chung của Chính phủ và nguyên tắc của chương trình nghị sự là không để ai bị bỏ lại phía sau. Trong suốt cuộc kiểm toán, các nghiên cứu xác định mẫu thực hành tốt được áp dụng ở các nước – các mẫu thực hành mang lại kết quả tích cực – ví dụ như mở rộng cách thức tiếp cận cấp độ địa phương thông qua các hoạt động tình nguyện được tiến hành bởi Chính phủ trung ương và các biện pháp được thực hiện nhằm tăng cường nhận thức của công chúng về SDG. Trong báo cáo kiểm toán, NIK trình bày một số nhận xét về các đơn vị được kiểm toán, trong đó đưa ra kiến nghị cho đối tượng kiểm toán về việc tiếp tục và tăng cường các hoạt động bảo đảm cho việc đạt được các SDG một cách hiệu quả và nhất quán ở tầm nhìn xa hơn. Ví dụ như: • Tăng cường quan hệ đối tác xã hội để triển khai SDG nhằm thu hút được sự tham gia rộng khắp; • Thúc đẩy Chương trình nghị sự 2030 và các SDG tới các môi trường và nhóm xã hội khác nhau (cả trên website các bộ ngành); • Tăng cường việc điều chỉnh các chỉ tiêu quốc gia vào danh sách các chỉ tiêu được UN thông qua nhằm tạo thuận lợi cho việc đo lường tiến độ; • Tiến hành đánh giá quá trình trên cơ sở thường xuyên, liên tục (ở cấp độ quốc gia và địa phương) nhằm gia tăng gia trị bằng việc duy trì lợi ích xã hội trong phát triển bền vững và tạo cơ sở cho các khuyến nghị về các hành động cần thiết ở các cấp độ khác nhau. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Strategic environmental assessments to address sustainability, Blucer W.Rajagukguk và Rezza Rinova Tohir, Ủy ban Kiểm toán Indonesia; 2. Sirin Phankasem, Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Thái Lan và Sutthi Suntharanurak, Kiểm toán viên cao cấp, Vụ Hợp tác quốc tế, KTNN Thái Lan; 3. Beata Blasiak Nowak, Chuyên gia kinh tế và Marzena Rajczewska, Chuyên gia Kỹ thuật, Cơ quan kiểm toán tối cao Ba Lan. NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 136 - tháng 2/2019 73