Nội dung

Khuyến nghị ch hính sách Tăng cường c vai trò của các hiệ ệp hội do oanh ngh hiệp Việtt Nam trong giải g quyế ết tranh chấp thư ương mạ ại quốc tế ế liên qu uan đến nhà nướ ớc 1 Hội nhập kinh tế quốc tế bên cạnh những lợi ích đáng kể về mặt kinh tế đang đặt Chính phủ và doanh nghiệp Việt Nam trước những thách thức mới, trong đó phải kể đến những tranh chấp quốc tế có liên quan đến Nhà nước. Việc xử lý những tranh chấp này trước hết là trách nhiệm của các bên tranh chấp (Chính phủ, nhà đầu tư…). Tuy nhiên, sự tham gia của các hiệp hội doanh nghiệp vào các thủ tục giải quyết tranh chấp này là rất quan trọng và hữu ích. Nghiên cứu1 đây xem xét vai trò của các hiệp hội doanh nghiệp trong các quá trình này từ góc độ lý thuyết lẫn thực tiễn để từ đó có những đề xuất tương ứng đối với cơ chế nội bộ của Chính phủ nhằm xử lý tốt các tranh chấp liên quan. 1 Khuyến nghị này được thực hiện với sự hỗ trợ tài chính của Liên minh châu Âu. Quan điểm trong Nghiên cứu này là của các tác giả và do đó không thể hiện quan điểm chính thức của Liên minh châu Âu hay Bộ Công Thương 2 I. Quan điểm tiếp cận vấn đề tranh chấp liên quan đến Nhà nước và vai trò của các Hiệp hội doanh nghiệp trong quá trình này 1. Quan điểm tiếp cận vấn đề tranh chấp liên quan đến Nhà nước Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, Nhà nước Việt Nam đã và đang ký kết một loạt những cam kết mở cửa thị trường với các nước đối tác thương mại trên toàn cầu. Việt Nam cũng mở rộng cửa để đón nhận các đối tác nước ngoài tới kinh doanh tại Việt Nam, trong đó đáng kể là các dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài. Tham gia vào các cam kết thương mại về cơ bản đều là tham gia vào “hợp đồng” hay một thỏa thuận thống nhất ý chí theo đó quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan phát sinh. Hơn nữa, đây lại là những “hợp đồng” gắn chặt với yếu tố lợi ích kinh tế và sự phụ thuộc lẫn nhau về lợi ích trong quá trình thực thi. Và vì vậy, tranh chấp có thể xảy ra liên quan đến việc thực thi các cam kết hay dự án đầu tư liên quan là bình thường bởi những nguyên nhân tranh chấp là rất đa dạng (và không hẳn lúc nào cũng là nguyên nhân xấu), ví dụ: • Cam kết, văn bản, quy định liên quan có nhiều cách hiểu khác nhau và các bên đã không thống nhất được với nhau trong cách giải thích các điều khoản liên quan; • Xuất hiện những điều kiện/hoàn cảnh khách quan khiến các cam kết, thỏa thuận không thể thực hiện được một cách đầy đủ chính xác như quy định và các bên không đạt được quan điểm chung trong được việc xử lý hệ quả phát sinh; • Một trong các bên liên quan thực hiện không đúng các nghĩa vụ, trách nhiệm vụ… Và nếu như tranh chấp trong thương mại quốc tế liên quan đến Nhà nước dù không phải là điều mong muốn nhưng là một hiện tượng bình thường của hội 3 nhập kinh tế quốc tế thì việc giải quyết các tranh chấp đó cũng cần được nhìn nhận như một việc làm cần thiết và đương nhiên. Một mặt, khi tranh chấp đã phát sinh, việc giải quyết tranh chấp là cách thức bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước trong các vấn đề liên quan một cách công bằng và hợp lý. Né tránh hay bỏ qua các tranh chấp không làm cho các tranh chấp mất đi mà còn có thể gây ra những hệ quả khó lường, làm phương hại đến các lợi ích lâu dài của Nhà nước (trong đó có cả những vấn đề về uy tín, hình ảnh của Việt Nam trong mắt đối tác và nhà đầu tư nước ngoài cũng như quyền lợi dài hạn của các doanh nghiệp Việt Nam khi kinh doanh với thị trường liên quan). Mặt khác, việc giải quyết các tranh chấp cũng là phương thức hữu hiệu để đảm bảo sự tồn tại có ý nghĩa và thực chất của các cam kết, thỏa thuận thương mại quốc tế mà Việt Nam tham gia (đặc biệt trong các trường hợp mà Việt Nam chủ động khởi xướng việc giải quyết tranh chấp để bảo vệ quyền và lợi ích mà mình có được từ các cam kết khỏi những xâm phạm của phía đối tác). Qua thời gian và những nỗ lực điều chỉnh cho phù hợp với nhu cầu thực tiễn thương mại quốc tế, sự phát triển của các thiết chế/cơ chế giải quyết tranh chấp liên quan đến thương mại với ít nhất một bên là Nhà nước đã ở một mức độ nhất định với những kỹ thuật khác nhau cho phép (i) tách biệt các mâu thuẫn về thương mai trong tranh chấp với quan hệ ngoại giao giữa các nước liên quan, và (ii) khu biệt hóa các biện pháp xử lý tranh chấp với các vấn đề về chủ quyền và quyền chủ quyền của các Nhà nước (việc có thể bị xét xử và phải tuân thủ các phán quyết liên quan không làm ảnh hưởng tới sự toàn vẹn của quyền chủ quyền). Do đó những quan ngại về việc tranh chấp thương mại và xử lý các tranh chấp thương mại ảnh hưởng đến quan hệ lâu dài về ngoại giao hay gây phương hại tới chủ quyền của Nhà nước là không có cơ sở. Thực tiễn của hơn 400 vụ tranh chấp trong khuôn khổ WTO với sự can dự của hầu hết các nước thành viên 4 WTO (hoặc với tư cách nguyên đơn, hoặc với tư cách bị đơn, hoặc bên thứ ba) hay hàng ngàn vụ tranh chấp liên quan đến đầu tư giữa các nước nhận đầu tư với nhà đầu tư được giải quyết thông qua cơ chế ICSID hay những cơ chế khác mà không ảnh hưởng đến quan hệ của các nước liên quan với nhau là minh chứng rõ ràng cho điều này. Vì vậy, thay vì coi đây là việc bất đắc dĩ phải làm, giải quyết tranh chấp trong thương mại quốc tế có liên quan đến Nhà nước theo các cơ chế tố tụng liên quan cần được Việt Nam xem như việc bình thường, tự nhiên trong thương mại quốc tế (nếu không nói là cần thiết và hữu hiệu để giải quyết các vấn đề phát sinh, giúp quan hệ quốc tế trở lại quỹ đạo bình thường mà không làm phương hại đến những quan hệ chính trị, xã hội, ngoại giao khác). Và cũng vì thế, Việt Nam cần có quan điểm chủ động, tích cực khi nhìn nhận cũng như giải quyết các tranh chấp này, từ đó có sự chuẩn bị đầy đủ và phù hợp về cơ chế, nguồn lực (nhân lực, vật lực) cho việc tham gia vào quá trình giải quyết các tranh chấp này. Trong quá trình này, việc huy động sự tham gia rộng rãi của các bên liên quan, trong đó có các Hiệp hội doanh nghiệp là rất cần thiết và có ý nghĩa trong nhiều trường hợp, góp phần cùng Nhà nước bảo vệ tốt nhất quyền và lợi ích của các doanh nghiệp Việt Nam và của cả nền kinh tế. 2. Vai trò của các Hiệp hội doanh nghiệp trong việc giải quyết các tranh chấp thương mại quốc tế liên quan đến Nhà nước Với tư cách là đơn vị tập hợp các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân kinh doanh trong một hoặc nhiều lĩnh vực ngành nghề, tại một khu vực địa lý nhất định hoặc trong phạm vi toàn quốc, các Hiệp hội doanh nghiệp ở Việt Nam đang đóng vai trò ngày càng quan trọng trong việc xúc tiến thương mại, nâng cao năng lực và bảo vệ các lợi ích hợp pháp của thành viên trong quá trình kinh doanh. 5 Hội nhập quốc tế là một thách thức, đồng thời cũng là cơ hội để các Hiệp hội phát triển và tăng cường vai trò của mình trong việc hỗ trợ các doanh nghiệp kinh doanh trong một môi trường toàn cầu với khung khổ pháp lý phức tạp và nhiều thử thách. Cụ thể, liên quan đến thương mại quốc tế, Hiệp hội doanh nghiệp có thể giúp: • Tìm hiểu, thông tin, tư vấn cho các thành viên về các quy định pháp luật thương mại quốc tế (các Hiệp định của WTO, các Hiệp định/Thỏa thuận thương mại…) liên quan đến ngành nghề/lĩnh vực của các thành viên nhằm giúp họ hiểu biết, tận dụng được các quyền và tránh các rủi ro pháp lý liên quan; • Tìm hiểu, thông tin, tư vấn và hỗ trợ các thành viên về các quy định trong pháp luật thương mại ở các thị trường quan trọng (đặc biệt là thủ tục xuất nhập khẩu, hàng rào kỹ thuật, điều kiện bán hàng…); • Tập hợp, cung cấp thông tin thị trường liên quan cho thành viên; • Tham gia và hỗ trợ các thành viên trong các tranh chấp có liên quan đến ngành/lĩnh vực của mình (ví dụ các vụ điều tra chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ); • Đại diện cho các thành viên trong mối quan hệ với các cơ quan Nhà nước Việt Nam trong việc hoạch định, ban hành chính sách, pháp luật có liên quan đến hoạt động thương mại quốc tế cũng như giải quyết những vấn đề khúc mắc liên quan trong quá trình thực thi. Việc thực hiện các chức năng này của các Hiệp hội doanh nghiệp, dù còn nhiều hạn chế và với các mức độ khác nhau phụ thuộc vào năng lực và nguồn lực của từng Hiệp hội, giúp họ có thông tin quan trọng về thương mại quốc tế, về việc thực thi trên thực tế các nghĩa vụ và trách nhiệm theo các cam kết ở các thị trường. Trong khi đó, mặc dù tranh chấp thương mại liên quan đến Nhà nước về mặt lý thuyết là nhân danh Nhà nước nhưng thực tế phần nhiều lại phát sinh từ các hoạt động thương mại quốc tế cụ thể và nhằm bảo vệ những lợi ích thương mại 6 nhất định của các doanh nghiệp (theo ngành, lĩnh vực chứ không phải cá nhân doanh nghiệp). Từ góc độ này, các Hiệp hội có thể giúp ích và hỗ trợ Nhà nước trong việc phát hiện và xử lý một số các tranh chấp liên quan đến Nhà nước trong thương mại quốc tế. Hơn thế nữa, các Hiệp hội doanh nghiệp còn có động lực quan trọng về lợi ích để tham gia vào việc hỗ trợ Nhà nước trong các tranh chấp liên quan đến lợi ích của ngành mình, do đó trong một số trường hợp Hiệp hội (tự mình hoặc thông qua các doanh nghiệp) có thể đầu tư nguồn lực quan trọng cho hoạt động này. Sự “cộng tác” của họ với Nhà nước, trong những trường hợp này, vì vậy càng chặt chẽ và hiệu quả hơn. Cụ thể, về cơ bản, trong xử lý các tranh chấp thương mại quốc tế liên quan đến Nhà nước, các Hiệp hội doanh nghiệp có thể giúp: (i) Phát hiện, cung cấp thông tin ban đầu về các vi phạm nghĩa vụ theo cam kết của các nước đối tác gây thiệt hại cho quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp Việt Nam; (ii) Cung cấp bằng chứng thực tiễn phục vụ cho quá trình giải quyết các tranh chấp thương mại của Nhà nước có liên quan đến quyền và lợi ích của doanh nghiệp thành viên hoặc của ngành mình; (iii) Cung cấp các lập luận cần thiết nhằm bảo vệ lợi ích của Việt Nam trong các tranh chấp có liên quan đến ngành mình hoặc doanh nghiệp thành viên của mình; (iv) Tập hợp, chỉ dẫn các doanh nghiệp trong ngành có cách hành động phù hợp nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho quan điểm của Nhà nước Việt Nam trong các vụ tranh chấp liên quan; (v) Tủy thuộc vào loại cơ chế giải quyết tranh chấp, tham gia vào các tranh chấp liên quan đến Nhà nước với tư cách bên cung cấp thông tin độc lập (amicus curiae). Việc thực hiện các hoạt động này của Hiệp hội trên thực tế phụ thuộc vào từng loại tranh chấp và cơ chế giải quyết tranh chấp cụ thể. 7 II. Các loại tranh chấp liên quan đến Nhà nước trong thương mại quốc tế - Cơ sở pháp lý của sự tham gia của Hiệp hội doanh nghiệp Trong thương mại quốc tế, Nhà nước, theo cách hiểu rộng nhất (bao gồm hệ thống các cơ quan Nhà nước ở trung ương và địa phương và các doanh nghiệp Nhà nước) có thể là một bên của các loại tranh chấp khác nhau tương ứng với những hoạt động hay cam kết mà Nhà nước thực hiện. Tuy nhiên vị thế của Nhà nước trong các tranh chấp này không giống nhau. Có khi Nhà nước tham gia các quan hệ là cơ sơ phát sinh tranh chấp với tư cách là chủ thể quyền lực công (ví dụ tranh chấp liên quan đến chấp thuận đầu tư, các quy định, thủ tục do cơ quan Nhà nước ban hành…). Cũng có khi quan hệ phát sinh tranh chấp là quan hệ thương mại thuần túy mà trong đó Nhà nước hành xử như một chủ thể tư (ví dụ tranh chấp liên quan đến các hợp đồng mua sắm công có yếu tố nước ngoài). Xét một cách chặt chẽ, những tranh chấp xuất phát từ những quan hệ thương mại mà Nhà nước tham gia như một chủ thể tư (ví dụ hợp đồng mua sắm công, hợp đồng cung cấp dịch vụ công) cần được xem là những tranh chấp tư thuần túy, với sự bình đẳng tương đối giữa các bên tranh chấp. Quá trình giải quyết các tranh chấp này, vì vậy, cũng cần đi theo hướng các cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại bình thường. Từ góc độ này, sự tham gia của các hiệp hội doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ nhằm hỗ trợ Nhà nước trong việc xử lý các tranh chấp này hầu như không hợp lý. Phạm vi của các tranh chấp này nhỏ, không liên quan đến quyền và lợi ích của một nhóm lớn các doanh nghiệp (mà hiệp hội doanh nghiệp là đại diện) hay một nhóm lớn cộng đồng dân cư (mà cần thiết phải có sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau). Sự tham gia của các chủ thể tư, trong trường hợp này, chủ yếu và nên giới hạn ở các luật sư, chuyên gia tư vấn chuyên nghiệp để giúp Nhà nước xử lý các tranh chấp này. 8 Vì lý do nêu trên, trong bài viết này, tranh chấp liên quan đến Nhà nước được xem xét chỉ bao gồm các tranh chấp mà Nhà nước tham gia với tư cách chủ thể thực hiện quyền lực công. Các tranh chấp này có điểm chung cơ bản sau: • Có ít nhất một bên (nguyên đơn, bị đơn, bên liên quan) là Nhà nước (với tư cách là chủ thể của quyền lực công trong quan hệ làm phát sinh tranh chấp); • Có yếu tố nước ngoài (nhà đầu tư nước ngoài, nguyên đơn nước ngoài…) • Liên quan đến thương mại quốc tế (bao gồm các cam kết thương mại quốc tế, các thỏa thuận, hợp đồng…). • Với các tranh chấp mà Nhà nước tham gia với tư cách là chủ thể quyền lực công này, thông thường, người ta chia thành các nhóm sau: • Tranh chấp giữa Nhà nước với Nhà nước; • Tranh chấp giữa Nhà nước với nhà đầu tư (tổ chức, cá nhân) nước ngoài • Tranh chấp mà Nhà nước tham gia với tư cách là bên liên quan. • Vai trò và sự tham gia của các Hiệp hội doanh nghiệp vào các tranh chấp này tùy thuộc vào loại tranh chấp cũng như cơ chế giải quyết tranh chấp tương ứng. 1. Tranh chấp giữa Nhà nước với Nhà nước Đây là nhóm các tranh chấp phát sinh giữa Nhà nước với Nhà nước trong việc thực thi các cam kết thương mại quốc tế có giá trị ràng buộc giữa các bên. Đặc trưng của loại tranh chấp này là sự bình đẳng trong vị thế và tư cách của các bên tranh chấp, không bên nào có thẩm quyền cao hơn hay áp đảo bên nào trong mọi vấn đề có liên quan2. Ngoài ra cơ chế giải quyết các tranh chấp này cũng hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí của các bên thể hiện thông qua chính cam kết liên quan. 2 Ở đây không tính đến các đối xử đặc biệt và khác biệt (theo hướng ưu tiên hơn) cho các nước đang phát triển và kém phát triển trong thủ tục giải quyết các tranh chấp giữa một bên là nước đang phát triển/kém phát triển với một bên là nước đang phát triển theo Điều 3.12 và 2.4 Thỏa thuận về các Quy tắc và Thủ tục điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp của WTO (DSU) hoặc theo các điều khoản cụ thể trong các Hiệp định/Thỏa thuận thương mại song phương hoặc đa phương khác. 9 Trên thực tế, các tranh chấp dạng này thường được chia làm 02 nhóm nhỏ hơn căn cứ vào cơ chế giải quyết tranh chấp liên quan, bao gồm: 1.1. Nhóm các tranh chấp trong khuôn khổ WTO Nhóm các tranh chấp này có đặc điểm sau đây: - Các bên tranh chấp: Các nước thành viên WTO với nhau Đối tượng của tranh chấp: Việc thực hiện các nghĩa vụ và trách nhiệm của mỗi thành viên trong khuôn khổ WTO (bao gồm các quy định bắt buộc chung trong các Hiệp định của WTO và các quy định riêng trong các cam kết của từng nước thành viên WTO trong khuôn khổ WTO). Các tranh chấp loại này phần lớn phát sinh từ hành vi vi phạm các nghĩa vụ của một nước thành viên WTO (khiếu kiện “có vi phạm” - violation complaint). Chúng cũng có thể phát sinh trong những trường hợp dù không có hành vi vi phạm nghĩa vụ WTO nhưng một nước thành viên có hành vi gây thiệt hại đến lợi ích của nước khác mà lẽ ra họ phải nhận được từ WTO hoặc cản trở việc thực hiện các mục tiêu của WTO (khiếu kiện “không vi phạm” - non-violation complaint) hoặc các tranh chấp khác theo quy định (situation complaint). Cơ chế giải quyết tranh chấp: Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO theo Thỏa thuận về các Quy tắc và Thủ tục điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp (DSU) của WTO, các văn bản khác mà DSU viện dẫn và các điều khoản về giải quyết tranh chấp riêng trong các Thỏa thuận/Hiệp định liên quan3. 3 Bao gồm - Điều XXII và XXIII GATT 1947 (Điều 3.1 DSU) - “Quyết định về các Thủ tục giải quyết tranh chấp đặc biệt” GATT 1966: bao gồm các qui tắc áp dụng cho việc giải quyết các tranh chấp giữa một nước kém phát triển và một nước phát triển (Điều 3.12 DSU) và các thủ tục đặc biệt áp dụng cho tranh chấp có một bên là nước kém phát triển nhất (Điều 2.4 DSU) - Các quy tắc và thủ tục chuyên biệt hoặc bổ sung về giải quyết tranh chấp tại các Hiệp định trong khuôn khổ WTO (Ví dụ: Điều 11.2 Hiệp định về các Biện pháp Kiểm dịch Thực vật; Điều 17.4 đến 17.7 GATT 1994…). Danh mục các điều khoản này nêu tại Phụ lục 2 DSU. Theo quy định tại Điều 12 DSU thì trường hợp có sự khác biệt giữa DSU với các điều khoản liên quan tại các Hiệp định khác của WTO thì các điều khoản riêng biệt này được ưu tiên áp dụng. 10