Nội dung

NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT QUYỀN ĐƯỢC HƯỞNG AN SINH XÃ HỘI TRONG LUẬT NHÂN QUYỀN QUỐC TẾ VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA VỚI VIỆT NAM Vũ Công Giao* Nguyễn Thuỳ Dương** * PGS,TS. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. ** ThS. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. Thông tin bài viết: Từ khóa: quyền kinh tế, xã hội, văn hóa; quyền được hưởng an sinh xã hội; Tuyên ngôn toàn thế giới về Nhân quyền; Công ước quốc tế về các Quyền kinh tế, xã hội, văn hoá; Hiến pháp năm 2013. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 29/10/2107 Biên tập: 09/11/2017 Duyệt bài: 16/11/2017 Article Infomation: Keywords: Economic, social and cultural rights; the right to social security; UDHR 1948; ICESCR 1966, 2013 Constitution. Article History: Received: 29 Oct. 2017 Edited: 09 Nov. 2017 Appproved: 16 Nov. 2017 Tóm tắt: Quyền được hưởng an sinh xã hội là một trong những quyền kinh tế, xã hội cơ bản của con người và đã được ghi nhận trong Tuyên ngôn toàn thế giới về Nhân quyền năm 1948 và một số văn kiện quốc tế quan trọng khác. Ở Việt Nam, quyền được hưởng an sinh xã hội đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, song việc đảm bảo quyền này trên thực tế hiện đang gặp một số khó khăn. Các tác giả bài viết cho rằng, để bảo đảm quyền này, Nhà nước cần huy động các nguồn tài chính ngoài ngân sách cho các chương trình an sinh xã hội. Thêm vào đó, cần tuyên truyền nâng cao nhận thức cho các chủ thể liên quan và mở rộng quy định về chủ thể của quyền này phù hợp với hướng dẫn của các cơ quan nhân quyền Liên hiệp quốc. Abstract: The right to the social security of person is one of the basic human economic and social rights. It was proclaimed in the Universal Declaration of Human Rights in 1948 and in several of core international instruments. In Viet Nam, the right to the social security has been recognized in the Constitution of 2013 but it faces with several difficulties in practice of its enforcement. The authors believe that, in order to improve this right, in addition to state budget, it is necessary to mobilize other financing resources for the social security programs. Furthermore, it is also to raise the awareness of other stakeholders, and expanding the right’s holders in line with the guidelines of UN human rights agencies are also needed to improve the right to the social security in Vietnam. Số 01(353) T01/2018 13 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 1. Dẫn nhập Quyền được hưởng an sinh xã hội ASXH (the right to social security) là một trong những quyền con người cơ bản, được xếp vào nhóm quyền kinh tế, xã hội, văn hoá. Quyền này được ghi nhận trong Điều 22 (đồng thời được nhắc đến trong Điều 25) của Tuyên ngôn toàn thế giới về Nhân quyền (UDHR) năm 1948. “Với tư cách là thành viên của xã hội, mọi người đều có quyền được hưởng ASXH cũng như được thực hiện các quyền về kinh tế, xã hội và văn hóa không thể thiếu đối với nhân phẩm và tự do phát triển nhân cách của mình, thông qua nỗ lực quốc gia, hợp tác quốc tế và phù hợp với hệ thống tổ chức và nguồn lực của mỗi quốc gia” (Điều 22 UDHR) Với tư cách là một trong những quyền con người cơ bản, quyền ASXH sau đó đã được tái khẳng định và cụ thể hoá trong những văn kiện quốc tế quan trọng khác về nhân quyền, tiêu biểu như: Công ước quốc tế về các Quyền kinh tế, xã hội, văn hoá (ICESCR) năm 1966 ghi nhận: “Các quốc gia thành viên Công ước này thừa nhận quyền của mọi người được hưởng ASXH, kể cả bảo hiểm xã hội” (Điều 9); Công ước của Liên hiệp quốc về Quyền trẻ em (CRC) quy định: “1. Các quốc gia thành viên thừa nhận mọi trẻ em đều có quyền hưởng ASXH, kể cả bảo hiểm xã hội, và phải thi hành những biện pháp cần thiết để thực hiện đầy đủ quyền này phù hợp với pháp luật nước mình. 2. Khi thích hợp, các quyền lợi này cần được cung cấp trên cơ sở có tính đến các nguồn lực, hoàn cảnh của trẻ em và của những người chịu trách nhiệm nuôi dưỡng trẻ em, cũng như yếu tố khác có liên quan đến việc xin được hưởng những quyền lợi đó do trẻ em hay người đại diện cho trẻ em thực hiện” (Điều 26); Công ước về Quyền của người 14 Số 01(353) T01/2018 khuyết tật (CRPD) nêu: “2. Quốc gia thành viên công nhận quyền của người khuyết tật được hưởng phúc lợi xã hội và được hưởng quyền đó mà không có sự phân biệt đối xử trên cơ sở sự khuyết tật, và tiến hành các bước thích hợp để bảo vệ và thúc đẩy việc biến quyền này thành hiện thực, trong đó có các biện pháp: a. Bảo đảm cho người khuyết tật tiếp cận bình đẳng đối với dịch vụ nước sạch, bảo đảm cho họ tiếp cận các dịch vụ, thiết bị và sự hỗ trợ khác phục vụ những nhu cầu xuất phát từ tình trạng khuyết tật; b. Bảo đảm quyền của người khuyết tật, đặc biệt là phụ nữ và bé gái khuyết tật, người già khuyết tật được hưởng các chương trình phúc lợi xã hội và chương trình xoá đói giảm nghèo; c. Bảo đảm cho người khuyết tật và gia đình họ sống trong tình trạng nghèo khổ được tiếp cận sự giúp đỡ từ quỹ hỗ trợ người khuyết tật, trong đó có thể bằng cách đào tạo, tư vấn hoặc hỗ trợ tài chính và động viên tạm thời một cách thích hợp; d. Bảo đảm cho người khuyết tật tiếp cận các chương trình nhà ở công cộng; e. Bảo đảm cho người khuyết tật tiếp cận các chương trình và phúc lợi hưu trí” (Điều 28 khoản 2). Xét ở góc độ tổng quát, quyền được hưởng ASXH có nội hàm rộng, trong đó ngoài những vấn đề được đồng thuận, có một số khía cạnh gây tranh luận giữa các quốc gia và các học giả trong quá trình pháp điển hoá quyền này vào luật nhân quyền quốc tế, mà có thể tóm tắt trong mục dưới đây. 2. Đặc điểm, bản chất và quá trình pháp điển hoá quyền được hưởng an sinh xã hội trong luật nhân quyền quốc tế Phân tích lịch sử phát triển của quyền con người, Karel Vasak đã đưa ra ý tưởng về “các thế hệ quyền con người”, trong đó, thế hệ thứ nhất là các quyền dân sự, chính trị, thế hệ thứ hai là các quyền kinh tế, văn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT hóa, xã hội và thế hệ thứ ba là các quyền tập thể1. Các quyền kinh tế, xã hội, trong đó có quyền được hưởng ASXH, thuộc thế hệ nhân quyền thứ hai, bắt đầu được đề xướng và vận động từ những năm cuối thế kỷ 19 nhằm hướng tới việc đảm bảo bình đẳng về điều kiện và trong đối xử đối với con người. Đi sâu hơn về nguồn gốc, các quyền kinh tế, văn hoá, xã hội ra đời và phát triển do những biến đổi lớn trong lịch sử phương Tây, đó là sự hình thành quốc gia - dân tộc dần chuyển sang các nền dân chủ rộng rãi sau Cách mạng Pháp, và chủ nghĩa tư bản trở thành phương thức sản xuất thống trị sau cuộc Cách mạng công nghiệp ở châu Âu. Những biến động này đã đặt ra yêu cầu đối với các quốc gia phải có thể chế phúc lợi đáp ứng đòi hỏi ngày càng tăng về ASXH và sự bình đẳng về cơ hội kinh tế. Sự phát triển của kinh tế, xã hội tạo ra những biến đổi trong cấu trúc, chức năng và tính chính đáng của bản thân nhà nước, được phản ánh thông qua sự mở rộng dần của các quy định về mô hình nhà nước phúc lợi. Chính các quy định về mô hình nhà nước phúc lợi là tiền thân về mặt quy phạm và thiết chế của ASXH như một quyền con người, cũng như của các quyền về kinh tế, xã hội và văn hóa nói chung. Các chế độ chính trị khác nhau có những cơ chế khác nhau để điều chỉnh các quyền về phúc lợi xã hội. Trong những chế độ dân chủ, các quyền xã hội, trong đó có quyền được hưởng ASXH là hệ quả tất yếu của các quyền dân chủ, và chính sự cạnh tranh giành phiếu bầu của cử tri giữa các đảng phái chính trị sẽ thúc đẩy sự mở rộng của các quyền này. Trong khi đó, ở những 1 chế độ chuyên chế và độc tài, giới cầm quyền sử dụng các quyền xã hội như là một phương tiện để bảo đảm sự ổn định chính trị, nhằm đối phó với sự phát triển nhanh chóng và ngày càng cấp tiến của phong trào công nhân. Trong giai đoạn đầu, khi các quyền ASXH mới được ghi nhận trong pháp luật của một số nước Tây Âu, trách nhiệm bảo đảm các quyền này được chia sẻ giữa người sử dụng lao động, người lao động và nhà nước; tuy nhiên cùng với thời gian, những trách nhiệm căn bản trong việc bảo đảm quyền này dần dần được chuyển cho nhà nước. Theo đó, nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm mức độ ASXH tối thiểu cho mọi công dân. Sự mở rộng nghĩa vụ của nhà nước trong việc bảo đảm các quyền về xã hội và kinh tế xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng về lợi ích và quan niệm xem nhà nước như là chủ thể chính có trách nhiệm đáp ứng các nhu cầu về ASXH. Những quy định về quyền được hưởng ASXH trong pháp luật của một số quốc gia Tây Âu có vai trò quan trọng với sự hình thành và phát triển của pháp luật quốc tế về quyền này. Đó là bởi pháp luật quốc tế được xây dựng dựa trên sự thỏa thuận giữa các quốc gia, trong khi quan điểm của các quốc gia luôn dựa trên nền tảng những nguyên tắc, quy định trong pháp luật của nước mình. Nói cách khác, các quyền kinh tế - xã hội nói chung, quyền được hưởng ASXH nói riêng hình thành và phát triển từ cấp độ quốc gia rồi đến cấp độ quốc tế. Ở góc độ quốc tế, quyền được hưởng ASXH lần đầu tiên được khẳng định một cách rõ ràng dưới góc độ quyền con người Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao, Lã Khánh Tùng (biên soạn), Hỏi đáp về Quyền con người, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2012, tr. 30. Số 01(353) T01/2018 15 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT trong Tuyên bố Philadelphia năm 1944, trong đó kêu gọi mở rộng “các biện pháp ASXH để cung cấp thu nhập cơ bản cho tất cả mọi người cần sự bảo vệ và cần sự chăm sóc y tế toàn diện”2. Sau đó, quyền này tiếp tục được ghi nhận với tư cách là một quyền cơ bản của con người trong Tuyên ngôn toàn thế giới về Nhân quyền (UDHR) năm 1948 và một số công ước quốc tế khác về nhân quyền do Đại hội đồng Liên hiệp quốc thông qua (đã nêu ở phần trên). Không chỉ vậy, quyền này còn được ghi nhận trong nhiều văn kiện khu vực về quyền con người như: Tuyên bố châu Mỹ về các Quyền và nghĩa vụ của con người (Điều XVI); Nghị định thư bổ sung Công ước châu Mỹ về Nhân quyền trong lĩnh vực các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá (Nghị định thư San Salvador, Điều 9); Hiến chương xã hội châu Âu (sửa đổi năm 1996, các Điều 12, 13 và 14). Năm 2001 đã diễn ra một sự kiện quan trọng trong sự phát triển của quyền được hưởng ASXH, đó là Hội nghị Lao động quốc tế (bao gồm đại diện của các chính phủ, các tổ chức của người sử dụng lao động và người lao động) trong chương trình nghị sự của mình, Hội nghị đã khẳng định ASXH không chỉ là “một quyền con người cơ bản” mà còn là “một phương tiện cơ bản để tạo sự gắn kết xã hội”3. Về bản chất, không như những quyền dân sự, chính trị - mà hầu hết được xem là “tuyệt đối” (absolute) và cần phải thực hiện “ngay lập tức” (immediate), các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, trong đó có quyền được hưởng ASXH, được coi là “mang tính kế hoạch” (programmatic) hay “khát vọng” 2 3 4 5 16 (aspirations). Do đó việc thực thi đầy đủ các quyền kinh tế, văn hóa, xã hội, trong đó có quyền được hưởng ASXH, chỉ đạt được khi có nguồn lực được tạo ra thông qua phát triển kinh tế. Dù vậy, luật nhân quyền quốc tế đòi hỏi các quốc gia phải có chiến lược từng bước thực hiện quyền này, trước hết là đảm bảo quyền được hưởng ASXH ở mức độ tối thiểu mà cộng đồng quốc tế chấp nhận, đồng thời phải không ngừng nâng cao mức độ bảo đảm quyền này bằng cách sử dụng hợp lý các nguồn lực hiện có của đất nước4. Quyền được hưởng ASXH có thể được nhìn nhận dưới cả góc độ quyền kinh tế và quyền xã hội. Quyền này có mối liên hệ phụ thuộc với các quyền kinh tế, văn hóa, xã hội khác, và giống như tất cả các quyền con người được ghi nhận trong ICESCR, nó cũng có sự liên kết bền vững với các quyền dân sự và chính trị. 3. Nội hàm của quyền được hưởng an sinh xã hội và nghĩa vụ của các quốc gia trong việc bảo đảm quyền này Theo Bình luận chung số 16 của Uỷ ban về các Quyền kinh tế, xã hội, văn hoá (cơ quan giám sát thực hiện ICESCR), ASXH đóng vai trò quan trọng trong việc tái phân phối, thúc đẩy xóa đói giảm nghèo, hòa nhập xã hội, ngăn chặn trình trạng bị gạt ra bên lề của sự phát triển, đảm bảo nhân phẩm cho tất cả mọi người, đặc biệt khi họ gặp phải những hoàn cảnh khó khăn trong cuộc sống5. Việc thực thi quyền được hưởng ASXH trên thực tế có thể ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến việc thực hiện các quyền Tuyên bố về các mục tiêu và mục đích của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), Phụ lục Điều lệ của ILO, phần III(f). Xem thêm Bình luận chung số 16 của Uỷ ban về các Quyền kinh tế, xã hội, văn hoá, đoạn 6. Bard-Ander Andreassen, Điều 22, Tuyên ngôn Nhân quyền 1948, Mục tiêu chung của toàn nhân loại, Gudmundur Alfredsson & Asbjørn Eide (Chủ biên), Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội, 2011, tr.469, 472. Nghiêm Kim Hoa – Vũ Công Giao, Giới thiệu Công ước quốc tế về các Quyền kinh tế, văn hóa, xã hội (ICESCR 1966), Nxb Hồng Đức, Hà Nội, 2012, tr.111. Số 01(353) T01/2018 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT kinh tế, xã hội khác, trong đó biểu hiện rõ nhất là các quyền: Quyền được thụ hưởng mức sống phù hợp (về ăn, mặc, ở) và được "không ngừng cải thiện đời sống" (Điều 11 ICESCR); Quyền được hưởng một "tiêu chuẩn sức khoẻ về thể chất và tinh thần ở mức cao nhất có thể" (Điều 12 ICESCR);… Quyền được hưởng ASXH bao gồm quyền tiếp cận và duy trì những lợi ích, bằng tiền mặt hoặc bằng hiện vật, dựa trên sự bình đẳng, không có sự phân biệt đối xử nào, để bảo vệ con người khỏi các hoàn cảnh: (a) thiếu thu nhập từ việc làm do bệnh tật, khuyết tật, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, tuổi già, hoặc cái chết của một thành viên trong gia đình; (b) không có khả năng chi trả cho các dịch vụ chăm sóc sức khỏe; (c) không đủ khả năng hỗ trợ gia đình, đặc biệt là đối với trẻ em và những người lớn sống phụ thuộc. Mọi người đều có quyền được hưởng ASXH mà không có bất kỳ sự phân biệt nào dựa trên các yếu tố như thành phần, chủng tộc, tôn giáo, màu da, v.v… ASXH là chương trình xã hội có thể được điều chỉnh khi áp dụng sao cho phù hợp với điều kiện thực tế. Tuy nhiên, trong mọi bối cảnh, các chương trình ASXH đều cần đảm bảo các yếu tố sau: Thứ nhất, tính sẵn có, thể hiện ở việc hệ thống ASXH phải có một hoặc nhiều cơ chế cung cấp những trợ cấp cho người rơi vào những trường hợp rủi ro xã hội và rủi ro khác. Hệ thống ASXH cần được thành lập theo pháp luật quốc gia và quản lý bởi cơ quan công quyền. Hệ thống này cần mang tính bền vững để đảm bảo việc thực hiện quyền được hưởng ASXH đối với thế hệ hiện tại và tương lai. Thứ hai, tính bao quát, thể hiện ở việc hệ thống ASXH phải bao gồm các dịch vụ chính sau: (a) Chăm sóc sức khỏe; (b) Ốm đau; (c) Người cao tuổi; (d) Thất nghiệp; (e) Tai nạn nghề nghiệp; (f) Hỗ trợ gia đình và trẻ em; (g) Nghỉ thai sản; (h) Khuyết tật; (i) Trợ cấp cho các nạn nhân và trẻ mồ côi. Thứ ba, tính thích đáng, thể hiện ở việc trợ cấp xã hội, bằng tiền mặt hay bằng hiện vật, đều phải thích đáng về số lượng và thời gian nhằm đảm bảo các cá nhân có thể thụ hưởng đầy đủ các quyền liên quan đến việc bảo vệ và hỗ trợ gia đình, quyền có mức sống thích đáng và khả năng tiếp cận thích đáng với các dịch vụ chăm sóc sức khỏe. Thứ tư, tính có thể tiếp cận được, thể hiện ở việc các chương trình ASXH phải có thể trang trải được; hợp lý, tương ứng và minh bạch; có sự tham gia quản lý từ các cá nhân hưởng lợi từ chương trình; đảm bảo quyền tiếp cận thông tin đối với các cá nhân và tổ chức. Liên quan đến nghĩa vụ của các quốc gia trong việc bảo đảm quyền này, theo ICESCR, cũng như các quyền con người khác, quốc gia có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thực thi nhằm từng bước hướng tới thực hiện đầy đủ quyền được hưởng ASXH, cụ thể là: - Nghĩa vụ tôn trọng: thể hiện ở việc các quốc gia không can thiệp tuỳ tiện, bất hợp lý, một cách trực tiếp hoặc gián tiếp vào việc thụ hưởng các quyền được hưởng ASXH của con người. - Nghĩa vụ bảo vệ, thể hiện ở việc các quốc gia phải có biện pháp ngăn chặn và trừng phạt những vi phạm quyền được hưởng ASXH do bất kỳ chủ thể nào gây ra (cá nhân, nhóm, doanh nghiệp, các cơ quan, viên chức nhà nước...), ví dụ như việc cản trở sự tiếp cận bình đẳng hoặc áp dụng các điều kiện thụ hưởng bất hợp lý với người dân trong các chương trình ASXH. Đối với các chương trình ASXH được điều hành và kiểm Số 01(353) T01/2018 17 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT soát bởi các bên thứ ba, các quốc gia cũng có trách nhiệm đảm bảo rằng các chủ thể tư nhân không vi phạm các nguyên tắc về sự bình đẳng, phù hợp, chi phí phải chăng, và có thể tiếp cận quyền ASXH bằng cách thiết lập một hệ thống quy định pháp luật và cơ chế giám sát hiệu quả, cùng với những chế tài pháp lý thích đáng với những hành động vi phạm. - Nghĩa vụ thực thi. Theo Điều 2 ICESCR, các quốc gia thành viên phải có các biện pháp hiệu quả, và định kỳ sửa đổi những biện pháp này khi cần thiết, để thực hiện đầy đủ quyền của tất cả mọi người trong lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, trong đó có các quyền về ASXH, trong phạm vi tối đa các nguồn lực sẵn có của nước mình mà không có bất kỳ phân biệt đối xử nào. Đặc biệt, các quốc gia có nghĩa vụ tạo điều kiện trợ giúp các cá nhân và cộng đồng trong việc thụ hưởng quyền ASXH. Nghĩa vụ tức là điều mà quốc gia bắt buộc phải làm theo tiêu chuẩn và định mức được cộng đồng quốc tế chấp nhận - khác với hành động nhân đạo là việc mà quốc gia có thể làm hoặc làm theo cách thức và mức độ chủ quan của mình. Để thực hiện nghĩa vụ này, các quốc gia phải áp dụng tất cả các biện pháp phù hợp, bao gồm các biện pháp pháp lý, các chiến lược, chính sách và chương trình để bảo đảm thực hiện các quyền ASXH và đồng thời có cơ chế đảm bảo rằng pháp luật, chiến lược và chính sách hiện hành luôn được xem xét đánh giá về mức độ tương thích với các yêu cầu đặt ra đối với việc thực hiện quyền được hưởng ASXH theo tinh thần của luật nhân quyền quốc tế, hướng tới việc xây dựng hệ thống ASXH hợp lý và có thể tiếp cận được đối với tất cả mọi người và điều chỉnh các rủi ro xã hội. Liên quan đến việc xây dựng cơ chế 18 Số 01(353) T01/2018 pháp lý đảm bảo quyền ASXH, các quốc gia cần thông qua một khung pháp lý bao gồm: (a) những chỉ tiêu hay mục đích phải đạt được và khung thời gian; (b) các phương tiện để có thể đạt được mục đích; (c) sự hợp tác với xã hội dân sự, khu vực tư nhân và các tổ chức quốc tế; (d) cơ quan có trách nhiệm thực hiện; (e) cơ chế giám sát quốc gia và (f) các biện pháp và thủ tục thực hiện. Trong đó, đặc biệt cần lưu ý đến việc tạo nguồn cung cấp những lợi ích ASXH nhằm đảm bảo cho mọi người dân được hưởng quyền con người này ở mức tối thiểu, cụ thể là đảm bảo quyền tiếp cận đối với các chương trình cung cấp mức độ phúc lợi xã hội cơ bản tối thiểu cho các cá nhân và gia đình, cho phép họ nhận được ít nhất là sự chăm sóc sức khỏe cần thiết, nhà ở cơ bản, nước sạch và vệ sinh, thực phẩm và những hình thức giáo dục cơ bản nhất. Đó có thể là việc xây dựng các cơ chế dựa trên việc đóng góp hay đóng bảo hiểm (ví dụ: bảo hiểm xã hội) từ các khoản đóng góp bắt buộc từ người lao động, sử dụng lao động, và đôi khi cả Nhà nước, cùng với việc chi trả cho các khoản trợ cấp và các chi phí hành chính từ một quỹ chung; hoặc các cơ chế không cần đóng góp như là các chương trình phổ cập (về nguyên tắc cung cấp trợ cấp liên quan cho tất cả những người gặp rủi ro hay cần trợ giúp đặc biệt) hoặc hướng tới các chương trình hỗ trợ xã hội (trong đó những người có nhu cầu có thể được nhận trợ cấp). Bên cạnh việc xây dựng khung pháp lý đảm bảo quyền ASXH, mỗi quốc gia đều cần xây dựng một chiến lược và kế hoạch hành động quốc gia để thực hiện quyền, trừ khi quốc gia có thể chứng minh rõ ràng rằng họ đã có một hệ thống ASXH toàn diện và được giám sát, đánh giá thường xuyên để đảm bảo sự phù hợp với quyền ASXH. Việc xây dựng và thực hiện chiến lược và kế hoạch hành động cần phải phù hợp với hoàn cảnh; NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT đảm bảo sự bình đẳng; có tính đến yếu tố bình đẳng giới và quyền của các nhóm dễ bị tổn thương trong xã hội. Các chiến lược và kế hoạch hành động phải được xây dựng dựa trên pháp luật và các nguyên tắc nhân quyền; phải bao gồm tất cả các khía cạnh của quyền ASXH; cần đặt ra các chỉ tiêu hoặc mục tiêu cần đạt được và với khung thời gian cụ thể cùng với các mốc chuẩn và chỉ số đánh giá, được liên tục giám sát và có cơ chế bảo đảm nguồn tài chính và nguồn nhân lực để thực hiện. Ngoài nghĩa vụ tạo điều kiện, quốc gia còn có nghĩa vụ thúc đẩy các quyền ASXH trên cơ sở tiến hành các biện pháp nhằm đảm bảo có những chương trình phù hợp về giáo dục và nâng cao nhận thức cho công chúng liên quan đến việc tiếp cận các chương trình ASXH, đặc biệt là công chúng ở nông thôn và các khu vực đô thị nghèo, hay trong các nhóm thiểu số về ngôn ngữ và các nhóm thiểu số khác. Bên cạnh đó, thực hiện các biện pháp thích hợp để đảm bảo rằng khu vực tư nhân và xã hội dân sự nhận thức được tầm quan trọng của quyền này trong hoạt động của họ cũng đóng góp một phần tích cực trong việc tạo một môi trường thuận lợi cho việc thực hiện quyền ASXH. Trong quá trình thực thi những nghĩa vụ chủ động cũng như thụ động để hiện thực hóa quyền được hưởng ASXH, các quốc gia cần đảm bảo các yêu cầu sau: Thứ nhất, nguyên tắc không phân biệt đối xử và bình đẳng. Các quốc gia thành viên công ước có nghĩa vụ đảm bảo các quyền ASXH được thực hiện một cách bình đẳng, không có sự phân biệt đối xử nào, trong pháp luật hoặc trong thực tế, trực tiếp hay gián tiếp, dựa trên các lý do chủng tộc, màu da, giới tính, tuổi tác, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hoặc các quan điểm khác, nguồn gốc quốc gia hay xã hội, tài sản, dòng dõi, khuyết tật về thể chất hay tinh thần, tình trạng sức khỏe (bao gồm cả HIV/AIDS), khuynh hướng tình dục, vị thế dân sự, chính trị, xã hội hay các vị thế khác. Thứ hai, bảo đảm các quyền ASXH cho người lao động không được bảo đảm đầy đủ về ASXH (người làm bán thời gian, lao động đơn giản, lao động tự do và lao động tại gia). Thứ ba, đảm bảo hệ thống ASXH bao gồm cả những người lao động trong khu vực kinh tế phi chính thức. Thứ tư, đảm bảo quyền được hưởng ASXH của các nhóm dễ bị tổn thương, bao gồm: người bản địa và các nhóm thiểu số; người nước ngoài (bao gồm cả người lao động di cư, người tị nạn, người xin tị nạn, người không có quốc tịch); người bị mất nơi ở và người di cư trong nước. Dù nguồn ngân sách có hạn, các quốc gia vẫn nên ưu tiên xây dựng các chương trình có chi phí thấp và chương trình lựa chọn để hỗ trợ ngay lập tức những người không thể tiếp cận được với ASXH, hướng đến mục tiêu lâu dài là lồng ghép nhóm dễ bị tổn thương/bị gạt ra ngoài lề xã hội vào trong các cơ chế ASXH thông thường. Ngoài chủ thể nhà nước, nghĩa vụ đảm bảo quyền được hưởng ASXH còn thuộc về những chủ thể khác có liên quan. Cũng theo Bình luận chung số 16 của Uỷ ban về các Quyền kinh tế, xã hội, văn hoá, những chủ thể phi nhà nước có nghĩa vụ trong việc thực thi các quyền ASXH có thể là các cơ quan và tổ chức chuyên môn của Liên hiệp quốc có liên quan như ILO, WHO, FAO, UNICEF, UNDP… và Chương trình tái định cư con người cũng như các tổ chức quốc tế liên quan đến thương mại, tổ chức tài chính quốc tế như Tổ chức Thương mại thế giới, Quỹ Số 01(353) T01/2018 19 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Tiền tệ quốc tế và Ngân hàng Thế giới. Các cơ quan và tổ chức trên tùy theo chuyên môn và tiềm lực của mình sẽ hợp tác, trợ giúp các quốc gia trong quá trình thực hiện quyền này6. 4. Những yêu cầu đặt ra trong việc bảo đảm quyền được hưởng an sinh xã hội ở Việt Nam Nhận thức tầm quan trọng của các quyền được hưởng ASXH trong sự ổn định, phát triển của đất nước, Nhà nước Việt Nam đã xây dựng và đang tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về ASXH. Hiện tại, quyền được hưởng ASXH đã được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận với tư cách là một quyền cơ bản của công dân. Cụ thể, Điều 34 Hiến pháp quy định: “Công dân có quyền được bảo đảm ASXH”. Như vậy, mọi công dân Việt Nam đều có quyền được hưởng ASXH, không phân biệt giới tính, tôn giáo, tín ngưỡng, nghề nghiệp, thành phần xã hội… Hiến pháp cũng đồng thời khẳng định trách nhiệm của Nhà nước trong việc đảm bảo các quyền hưởng ASXH: “Ở nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật” (khoản 1 Điều 14). Ngoài ra, trách nhiệm của Nhà nước trong lĩnh vực này còn được cụ thể hóa tại khoản 2 Điều 59: “Nhà nước tạo bình đẳng về cơ hội để công dân thụ hưởng phúc lợi xã hội, phát triển hệ thống ASXH, có chính sách trợ giúp người cao tuổi, người khuyết tật, người nghèo và người có hoàn cảnh khó khăn khác”. 6 7 20 Những quy định của Hiến pháp về bảo đảm quyền ASXH cũng được cụ thể hóa trong nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành như: Bộ luật Lao động, Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Người cao tuổi, Luật Trẻ em, Luật Người khuyết tật… Trong việc xây dựng hệ thống pháp luật về ASXH, Nhà nước đã chú ý tới các yếu tố: (i) tăng cường cơ hội có việc làm, bảo đảm thu nhập tối thiểu cho người lao động thông qua hỗ trợ cá nhân và hộ gia đình phát triển sản xuất, hỗ trợ tín dụng, giải quyết việc làm và kết nối thông tin thị trường lao động; (ii) mở rộng cơ hội cho người lao động tham gia hệ thống chính sách bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp nhằm đối phó với những tình huống rủi ro như bị giảm sút hoặc mất khả năng lao động; (iii) tăng cường sự tiếp cận của người dân đối với những dịch vụ xã hội cơ bản, như giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch và vệ sinh môi trường; (iv) hỗ trợ đột xuất cho người dân khi gặp các rủi ro không lường trước hoặc vượt quá khả năng kiểm soát (mất mùa, thiên tai, động đất, chiến tranh, đói nghèo...) thông qua các khoản tiền mặt và hiện vật do ngân sách nhà nước bảo đảm7; (v) hỗ trợ thường xuyên đối với những các cá nhân có hoàn cảnh đặc thù, cá nhân thuộc nhóm yếu thế trong xã hội (người cao tuổi, người khuyết tật…). Bên cạnh việc xây dựng hệ thống pháp luật, Nhà nước Việt Nam cũng đã ban hành nhiều chính sách thiết thực liên quan đến các chương trình ASXH và bước đầu đã đạt được một số thành tựu đáng khích lệ. Những thành tựu trong việc bảo đảm quyền được hưởng ASXH ở Việt Nam trong Xem thêm Bình luận chung số 16 của Uỷ ban về các Quyền kinh tế, xã hội, văn hoá. Nguyễn Trọng Đàm, Hoàn thiện chính sách ASXH phù hợp với quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Nguồn: http://www.molisa.gov.vn/vi/Pages/chitiettin.aspx?IDNews=24185. Ngày truy cập: 27/10/2017. Số 01(353) T01/2018 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT thời gian qua do một số nguyên nhân sau: Thứ nhất, Nhà nước thể hiện cam kết chính trị rất rõ ràng và mạnh mẽ với việc thực hiện các nghĩa vụ quốc tế về tôn trọng, bảo vệ và thực thi các quyền con người thông qua việc ký kết một loạt điều ước quốc tế về nhân quyền, trong đó có Công ước quốc tế về các Quyền kinh tế, văn hóa, xã hội (ICESCR, 1966), Công ước về Quyền trẻ em (CRC, 1989), Công ước về Xoá bỏ những hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW, 1979), Công ước về Quyền của người khuyết tật (CRPD, 2007)…. Thứ hai, Hiến pháp năm 1992 và năm 2013 đã có những sửa đổi, bổ sung lớn so với các Hiến pháp trước đây theo hướng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bảo đảm quyền con người và nghĩa vụ của Nhà nước trong vấn đề này, qua đó tạo thuận lợi cho việc hiện thực hoá các quyền con người nói chung, quyền được hưởng ASXH nói riêng trên thực tế. Đặc biệt, lần đầu tiên, quyền được hưởng ASXH được quy định một cách rõ ràng với tư cách như là một quyền hiến định cụ thể, riêng biệt trong Hiến pháp năm 2013, đạo luật tối cao của một quốc gia, thể hiện sự quan tâm của các nhà lập hiến đối với quyền này. Quy định này của Hiến pháp năm 2013 đã xác lập nền tảng pháp lý quan trọng cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền được hưởng ASXH ở nước ta trong thời gian tới. Thứ ba, hoạt động của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội trong việc bảo vệ và thúc đẩy quyền con người. Kể từ Đổi mới (1986) đến nay, các hoạt động nghiên cứu, giáo dục và thúc đẩy, hỗ trợ thực hiện quyền con người đã được thực hiện ngày càng nhiều và hiệu quả ở nước ta. Ngày càng có nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào những hoạt động này, qua đó góp phần nâng cao nhận thức của các cơ quan nhà nước và người dân về quyền con người, cũng như hình thành các cơ chế, biện pháp thực hiện, thúc đẩy và giám sát bảo đảm thực hiện các quyền con người, đặc biệt là các quyền về kinh tế, xã hội, văn hoá của những nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Những hoạt động này đã góp phần thúc đẩy đáng kể việc thực thi quyền được hưởng ASXH ở nước ta trong thời gian qua. Thứ tư, cơ chế pháp lý bảo vệ và giám sát thực hiện các quyền con người, quyền công dân đã bắt đầu hình thành. Cơ chế này có sự tham gia toàn diện của cả hệ thống chính trị (Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) và các tổ chức, đoàn thể xã hội, góp phần phát hiện, ngăn ngừa và xử lý những vi phạm các quyền hiến định một cách kịp thời. Tuy nhiên, bên cạnh những thành công đã nêu trên, việc đảm bảo quyền được hưởng ASXH ở nước ta trên thực tế vẫn còn nhiều bất cập, mức độ bảo đảm (xét cả về phạm vi đối tượng được hưởng và giá trị của sự hỗ trợ) còn hạn chế. Điều này do nhiều nguyên nhân khác nhau. Nguyên nhân đầu tiên có thể kể đến là nguồn ngân sách nhà nước dành cho ASXH còn hạn hẹp, dẫn đến trong một số trường hợp, mức trợ cấp chưa đảm bảo mức sống tối thiểu cho người được nhận trợ cấp. Ví dụ, theo các quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định số 136/2013/NĐCP ngày 21/10/2013 quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội và khoản 1, khoản 2 Điều 16 Nghị định 28/2012/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Người khuyết tật, mức chuẩn trợ cấp, trợ giúp xã hội cho người khuyết tật chỉ là 270.000 đồng và hệ số tính mức trợ cấp xã hội hàng tháng Số 01(353) T01/2018 21 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT đối với người khuyết tật sống tại hộ gia đình sẽ được tính như sau: người khuyết tật đặc biệt nặng: hệ số hai (2,0); người khuyết tật đặc biệt nặng là người cao tuổi, người khuyết tật đặc biệt nặng là trẻ em: hệ số số hai phẩy năm (2,5); người khuyết tật nặng: hệ số một phẩy năm (1,5); người khuyết tật nặng là người cao tuổi, người khuyết tật nặng là trẻ em: hệ số hai (2,0). Như vậy, kể cả đã nhân hệ số, số tiền trợ cấp nhận được cũng khó có thể đảm bảo mức sống thích đáng cho người khuyết tật, đặc biệt với những người khuyết tật đặc biệt nặng, là “những người do khuyết tật dẫn đến mất hoàn toàn chức năng, không tự kiểm soát hoặc không tự thực hiện được các hoạt động đi lại, mặc quần áo, vệ sinh cá nhân và những việc khác phục vụ nhu cầu sinh hoạt cá nhân hàng ngày mà cần có người theo dõi, trợ giúp, chăm sóc hoàn toàn”8. Những nguyên nhân khác có thể kể đó là nhận thức về vai trò của ASXH của nhiều công chức, tổ chức, doanh nghiệp và người dân chưa thực sự đúng và đầy đủ. Bên cạnh đó, công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách ASXH chưa được quan tâm đúng mức. Các văn bản chính sách pháp luật về ASXH còn có sự chồng chéo và tản mạn gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện, đặc biệt là ở cấp cơ sở. Cơ chế giám sát, bảo vệ quyền con người, quyền công dân đã hình thành, song còn mang tính hình thức, chưa thực sự phát huy hiệu quả, đặc biệt trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và bồi thường cho những chủ thể bị thiệt hại do bị vi phạm quyền9. 8 9 22 Từ những bất cập, hạn chế kể trên, để nâng cao mức độ đảm bảo quyền được hưởng ASXH ở nước ta, cần xem xét một số biện pháp sau: Thứ nhất, về chủ thể quyền của quyền ASXH, nên mở rộng chủ thể từ “công dân” sang “mọi người”. Quyền được hưởng ASXH với tư cách là một quyền cơ bản của con người cần được đảm bảo trên thực tế đối với tất cả mọi chủ thể dù họ có hay không có tư cách công dân, mặc dù có thể xác định những cách thức và mức độ khác nhau trong việc bảo đảm quyền này cho công dân và những người nước ngoài đang sinh sống và làm việc lâu dài ở Việt Nam. Mở rộng phạm vi chủ thể của quyền này cũng là để phù hợp với các quy tắc và tiêu chuẩn quốc tế. Cụ thể, theo các khuyến nghị tại Bình luận chung số 16 của Uỷ ban về các Quyền kinh tế, xã hội, văn hoá, mọi sự phân biệt đối xử dựa trên cơ sở quốc tịch đều bị cấm và những người nước ngoài, bao gồm cả lao động di cư, có đóng góp cho một chương trình ASXH thì phải được hưởng lợi từ sự đóng góp đó hoặc được lấy lại những đóng góp của họ khi họ rời khỏi đất nước nhận lao động di cư. Người nước ngoài cần phải được tiếp cận với những chương trình bảo hiểm không cần đóng góp để có thể được hỗ trợ thu nhập, tiếp cận chăm sóc y tế và hỗ trợ gia đình với chi phí có thể chi trả được. Mọi người, không phân biệt quốc tịch, nơi cư trú hoặc tình trạng nhập cư đều có quyền được chăm sóc y tế sơ cấp và khẩn cấp. Những đối tượng dễ bị gạt ra ngoài lề xã hội như người tị nạn, người không quốc tịch, người xin tị nạn cần được đối xử bình đẳng trong việc tiếp cận với các chương trình Điều 3 Nghị định 28/2012/NĐ-CP ngày 10/4/2012. Xem Lương Minh Tuân, “Quyền được đảm bảo ASXH, quyền được sống trong môi trường trong lành trong Hiến pháp năm 2013: Khả năng thực hiện và kiến nghị” trong cuốn “Thực thi các quyền hiến định trong Hiến pháp 2013” (sách tham khảo), Trịnh Quốc Toản - Vũ Công Giao (chủ biên), Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2015. Số 01(353) T01/2018