Nội dung

PHAÙT HUY HIEÄU LÖÏC CUÛA KIEÅM TOAÙN NHAØ NÖÔÙC TRONG KIEÅM SOAÙT QUYEÀN LÖÏC QUAÛN LYÙ, SÖÛ DUÏNG TAØI CHÍNH COÂNG, TAØI SAÛN COÂNG T PGS,TS. Đinh Trọng Hanh* heo thông lệ quốc tế, Kiểm toán nhà nước (KTNN) được xác định là “cơ quan kiểm toán tối cao” của nhà nước, với nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động kiểm toán là “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Luật KTNN và các quy định cụ thể của hệ thống các quy phạm pháp luật về KTNN của Việt Nam đã tạo lập địa vị pháp lý, xác định chức năng, nguyên tắc hoạt động, tổ chức bộ máy để KTNN trở thành một công cụ mạnh trong hệ thống các công cụ kiểm soát quyền lực. Bài viết này tiếp cận vai trò của KTNN trên góc độ là một công cụ có hiệu lực của Nhà nước trong kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Từ khóa: Kiểm toán nhà nước, kiểm soát quyền lực. Promoting effeciency of the state audit of Vietnam in power control, management and use of public finance and property According to international practice, the State Audit is defined as the state’s “supreme audit body”, with the basic principle of organization and audit activity being “act independently and obey the law only”. The State Audit Law and the specific provisions of the system of legal regulations on State Audit of Vietnam (SAV) have established legal status, defined functions, operational principles, organizational structure to become a strong tool in power control tools system. This article approaches the role of SAV in terms of being an effective tool of the State in controlling the power of managing and using public finance and public property. Keywords: State Audit, power control. 1. Kiểm toán nhà nước, công cụ kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công 1.1. Khái niệm kiểm soát quyền lực Từ góc độ quản lý, kiểm soát là chức năng quan trọng của nhà quản lý nhằm thu thập thông tin về các quá trình, hiện tượng đang diễn ra trong một tổ chức để có những biện pháp điều chỉnh phù hợp để thực hiện được mục tiêu hoạt động của tổ chức. Tính chất quan trọng của kiểm soát được thể hiện ở cả hai mặt: Một mặt, kiểm soát là công cụ quan trọng để nhà quản lý phát hiện ra những sai sót và có biện pháp điều chỉnh; mặt khác, thông qua kiểm soát, phát hiện những hạn chế, yếu kém để có biện pháp khắc phục, các hoạt động sẽ được thực hiện tốt hơn. Khi đề cập đến quyền lực có nghĩa là nói đến việc phân giao quyền hạn và trách nhiệm cho một cơ quan, tổ chức nhất định. Quyền hạn và trách nhiệm giao cho một cơ quan, tổ chức phải có sự tương xứng và phù hợp với mục đích, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức đó. Kiểm soát quyền lực là sự kiểm soát của một chủ thể với một khách thể trong quá trình thực thi nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhằm đảm bảo cho khách thể thực hiện được mục tiêu của hoạt động. Quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công là phần quan trọng của quyền lực kinh tế của Nhà nước. Quốc hội phân định quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công cho hệ thống các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp và các tổ chức được sử dụng tài chính công, tài sản công. Để đảm bảo hiệu lực của chức năng kiểm soát hoạt động kinh tế ngày càng phức tạp, thì mỗi tổ chức, mỗi hệ thống cần tổ chức thực hiện cả 2 loại hoạt động kiểm soát là nội kiểm và ngoại kiểm. Nội * Chuyên gia NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019 19 Kieåm toaùn nhaø nöôùc vôùi nhieäm vuï phoøng choáng tham nhuõng kiểm là hoạt động kiểm soát của chủ thể quản lý (là cơ quan, tổ chức hoặc một hệ thống tổ chức) đối với các khách thể quản lý là các bộ phận của cùng một hệ thống quản lý, được giao quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; nội kiểm là hoạt động cần có, vốn có của một tổ chức. Ngoại kiểm là hoạt động kiểm soát từ chủ thể kiểm soát độc lập, từ bên ngoài đối với một hệ thống quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công; ngoại kiểm là công cụ đảm bảo sự kiểm soát khách quan, giảm thiểu rủi ro kiểm soát. 1.2. Sự tha hóa quyền lực Khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm luôn tồn tại khả năng quyền lực bị tha hóa. Tha hóa quyền lực là việc thực hiện không đúng, không đầy đủ, không hết hoặc vượt quá quyền lực được trao trong quá trình thực thi chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Tha hóa quyền lực làm biến tướng bản chất, mục đích của quyền lực; quyền lực không được thực hiện vì mục đích chung, vì lợi ích chung, vì lợi ích của nhân dân, mà thực hiện vì mục đích của “nhóm lợi ích”, vì lợi ích của cá nhân. Trong quản lý tài chính công, tài sản công, sự tha hóa quyền lực sẽ gây ra hậu quả nghiêm trọng: Không thực hiện được mục tiêu của tổ chức, lãng phí, tham nhũng… làm suy yếu quyền lực nhà nước và hiệu lực quản lý của Nhà nước. Nhà nước sử dụng nhiều công cụ để kiểm soát quyền lực quản 20 Số 138 - tháng 4/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, trong đó có công cụ KTNN. 1.3. Cơ sở của hoạt động kiểm soát quyền lực trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của Kiểm toán nhà nước Địa vị pháp lý của KTNN KTNN là cơ quan độc lập do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Đây là thể hiện sự phân quyền trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Để thực hiện được thẩm quyền của mình, KTNN phải được Nhà nước xác lập địa vị pháp lý thích hợp, đó là có vị trí độc lập với hệ thống các cơ quan có thẩm quyền quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; trên cơ sở đó, KTNN được độc lập về tổ chức, tài chính, phương thức tổ chức hoạt động và phương pháp nghiệp vụ để đảm bảo thực hiện được mục đích, nhiệm vụ và vai trò của mình trong kiểm soát tài chính công, tài sản công. KTNN thực hiện kiểm soát (theo phương pháp kiểm toán) theo 2 nguyên tắc cơ bản: i) Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; ii) Trung thực, khách quan, công khai, minh bạch. Chức năng và phạm vi và các công cụ, phương pháp kiểm soát của KTNN KTNN thực hiện 3 chức năng cơ bản là: Kiểm tra; Đánh giá và xác nhận và Tư vấn đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Phạm vi hoạt động kiểm toán của KTNN là không giới hạn: Đối với mọi cơ quan, tổ chức và với mọi hoạt động quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Để thực hiện các chức năng của mình, KTNN phải sử dụng các công cụ nhất định, trong đó các công cụ chủ yếu gồm: i) Pháp luật; ii) Tổ chức - nhân sự; iii) Quản lý (kế hoạch, tổ chức, điều hành; kiểm tra - kiểm soát kiểm toán); iv) Kiểm soát độc lập. 2. Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công KTNN là công cụ ngoại kiểm nhằm kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của các cơ quan, tổ chức của Nhà nước. Như vậy, về phạm vi tác động, hoạt động kiểm toán của KTNN sẽ tác động đến hoạt động quản lý tài chính công, tài sản công ở cả phạm vi vĩ mô và vi mô. Vai trò kiểm soát quyền lực đối với các chủ thể quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công thể hiện ở những nội dung chính sau đây: 2.1. Tác động đến sự đảm bảo hiệu lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công Đảm bảo hiệu lực quản lý luôn là mục tiêu xuyên suốt và quan trọng nhất của hoạt động kiểm toán của KTNN. Thông qua việc kiểm tra quá trình quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của các cơ quan, tổ chức, KTNN đánh giá tính hiệu lực của việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính, tài sản công theo từng lĩnh vực, tại các cấp chính quyền nhà nước, của đơn vị; từ đó, đánh giá về năng lực của bộ máy quản lý, đưa ra ý kiến tư vấn cho mỗi cấp chính quyền, mỗi đơn vị trong việc thực hiện các giải pháp nhằm đảm bảo thực hiện được mục tiêu hoạt động của cơ quan, tổ chức. 2.2. Cung cấp thông tin về quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tin cậy, phục vụ cho quản lý Thông tin là điều kiện để đảm bảo việc đưa ra các quyết định quản lý tài chính công, tài sản công của các cơ quan, tổ chức của Nhà nước một cách đúng đắn. Thông tin kiểm toán không chỉ là số liệu về tài chính, kế toán mà còn gồm (quan trọng hơn) là những thông tin có cơ sở (bằng chứng kiểm toán) phân tích, đánh giá, tư vấn mang tính khách quan, chuyên nghiệp của KTNN để đánh giá các hoạt động tích cực, hiệu quả, các hoạt động hạn chế, yếu kém để có biện pháp khắc phục kịp thời. Thông tin kiểm toán của KTNN đảm bảo tính khách quan, trung thực và có tính chuyên nghiệp nên có giá trị tư vấn cao trong quản lý. 2.3. Góp phần đảm bảo sự tuân thủ pháp luật về quản lý tài chính công, tài sản công, chống tha hóa quyền lực Việc KTNN thông qua hoạt động kiểm toán tác động đến đảm bảo hiệu lực pháp luật trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công được thể hiện trên cả 2 mặt: i) Qua kết quả kiểm toán, phát hiện, đề xuất các giải pháp, biện pháp xử lý, ngăn chặn vi phạm pháp luật; ii) Qua phân tích, đánh giá hiệu lực của việc áp dụng pháp luật, phát hiện các quy định không còn hợp lý, thiếu hiệu lực thực tiễn... để kiến nghị với Nhà nước có sự điều chỉnh, thay đổi; từ đó, góp phần tăng cường hiệu lực của hệ thống pháp luật trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. 2.4. Tác động đến sự đảm bảo quản lý, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn lực tài chính công, tài sản công Qua hoạt động kiểm toán, KTNN phát hiện những khu vực, những bộ phận có vấn đề trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công không đảm bảo tính tiết kiệm, hiệu quả; phân tích các nguyên nhân; đánh giá hậu quả, đề xuất giải pháp khắc phục và nâng cao tính tiết kiệm, hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Tuy nhiên, KTNN không có mục tiêu phát hiện ra mọi hạn chế, yếu kém trong quản lý tại mọi đơn vị được kiểm toán mà lựa chọn, phát hiện ra những hạn chế, yếu kém “trọng yếu” hoặc phổ biến để kiến nghị với các cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công thực hiện giải pháp khắc phục. 2.5. Tư vấn cho các cơ quan, tổ chức hoàn thiện hệ thống kiểm toán nội bộ để nâng cao hiệu lực quản lý Hoạt động kiểm toán của KTNN không chỉ nhằm phát hiện ra những sai phạm, yếu kém trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tại các NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019 21 Kieåm toaùn nhaø nöôùc vôùi nhieäm vuï phoøng choáng tham nhuõng cơ quan, tổ chức của Nhà nước, mà hơn nữa, công việc có tầm quan trọng, lâu dài hơn, đó là phát hiện những sai phạm, yếu kém, hạn chế của hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị để đưa ra ý kiến tư vấn cho đơn vị nhằm không ngừng hoàn thiện, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị; từ đó, nâng cao hiệu lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tại từng đơn vị được kiểm toán. Như vậy, về tổng quan, KTNN là công cụ của Nhà nước để thực hiện kiểm tra việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; với vị trí là cơ quan kiểm tra độc lập, “ngoại kiểm”, tác động toàn diện, cả ở phạm vi quản lý tài chính công vĩ mô và vi mô, KTNN là công cụ rất quan trọng của Nhà nước trong kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. 3. Những vấn đề và giải pháp tăng cường hiệu lực của Kiểm toán nhà nước trong kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công Với gần 25 năm hình thành và phát triển, KTNN đã dần khẳng định được vai trò của mình trong kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Vị trí pháp lý của KTNN ngày càng độc lập; pháp luật về KTNN ngày càng phù hợp với yêu cầu của hoạt động và phát triển của KTNN; năng lực về tổ chức và hoạt động của KTNN ngày càng phát triển, chuyên nghiệp hóa. Tuy nhiên, với sự phát triển của quản lý kinh tế ngày càng phức tạp, yêu cầu của hoạt động kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công ngày càng cao... cùng với những hạn chế còn tiềm ẩn trong quá trình phát triển, đòi hỏi KTNN cần nhận diện rõ những vấn đề còn hạn chế để có giải pháp cho sự phát triển. 22 cũng là một trong những “khoảng trống” trong hoạt động của KTNN. Nguyên nhân hạn chế đó là KTNN hầu như chưa thực hiện phương thức “tiền kiểm”. Việc chưa thực hiện tiền kiểm đã hạn chế vai trò của KTNN đối với việc phân bổ nguồn lực tài chính công, tài sản công. Vấn đề này cần sớm được giải quyết với các biện pháp: i) Hoàn thiện các quy định pháp luật về “tiền kiểm” là cơ sở pháp lý cho các hoạt động kiểm toán việc phân bổ các nguồn lực tài chính công, tài sản công; ii) Xây dựng các mô hình, phương thức, phương pháp “tiền kiểm”... để đảm bảo chất lượng công tác “tiền kiểm” của KTNN. 3.2. Kiểm toán hiệu lực thực hiện các chính sách tài chính - tiền tệ và các chính sách liên quan đến tài chính - tiền tệ của Nhà nước Một trong những công cụ quan trọng nhất của Nhà nước trong quản lý tài chính công là các chính sách tài chính - tiền tệ. Hiệu lực của quản lý tài chính công, tài sản công chịu sự chi phối, quyết định của hiệu lực thực hiện của các chính sách tài chính - tiền tệ; đây cũng là một lĩnh vực có nhiều “vấn đề” (bội chi ngân sách nhà nước, nợ công, đầu tư công…). KTNN có quyền hạn và trách nhiệm trong việc kiểm toán, đánh giá hiệu lực thực hiện các chính sách tài chính - tiền tệ; song, đây cũng là một khâu còn yếu trong hoạt động của KTNN. Những giải pháp cần thực hiện để khắc phục hạn chế náy gồm: i) Đổi mới hoạt động quản trị kiểm toán theo kế hoạch kiểm toán trung hạn để phù hơp với “tầm” của việc thực hiện kiểm toán việc thực hiện các chính sách; ii) Hoàn thiện mô hình, phương thức tổ chức kiểm toán theo “chương trình kiểm toán” phù hợp với hoạt động đánh giá hiệu lực thực hiện các chính sách... 3.1. Kiểm toán sự phân bổ nguồn lực tài chính công, tài sản công 3.3. Tăng cường hiệu lực trong việc thực hiện kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Phân bổ nguồn lực là một chức năng cơ bản, quan trọng nhất của tài chính công, đặc biệt là trong quản lý tài chính vĩ mô; song, trong thực tiễn, đây là một trong những chức năng quản lý tài chính công còn nhiều yếu kém. Việc hướng đến đảm bảo phân bổ nguồn lực tài chính công, tài sản công tốt nhất cũng chính là mục tiêu cần được ưu tiên của hoạt động kiểm toán của KTNN. Tuy nhiên, đây Việc đảm bảo hiệu lực trong thực hiện kiến nghị kiểm toán của KTNN là phản ánh hiệu lực của công cụ KTNN đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Kiến nghị kiểm toán của KTNN đối với các đơn vị được kiểm toán được thể hiện ở 2 loại: i) Kiến nghị xử lý những sai phạm về quản lý tài chính công, tài sản công; ii) Kiến nghị về các biện pháp khắc phục những Số 138 - tháng 4/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN hạn chế, yếu kém trong công tác quản lý tài chính công, tài sản công. Thực tế, việc thực hiện kiến nghị thuộc nhóm (i) có hiệu lực khá, song, vẫn còn khá xa so với yêu cầu kiểm toán; việc thực hiện kiến nghị thuộc nhóm (ii) rất hạn chế hoặc đơn vị chưa quan tâm đến việc thực hiện. Việc nâng cao hiệu lực thực hiện kiến nghị kiểm toán cần giải quyết các vấn đề: i) Tăng cường pháp chế trong hoạt động kiểm toán của KTNN, đặc biệt, cần có công cụ “cưỡng chế” thực hiện các kiến nghị kiểm toán thuộc nhóm (i) ở trên; ii) Nâng cao chất lượng kiến nghị kiểm toán của KTNN thông qua “nâng tầm” năng lực của Kiểm toán viên, đặc biệt đối với các kiến nghị về quản lý tài chính công, tài sản công thuộc nhóm (ii) ở trên. 3.4. Đổi mới, hiện đại hóa công tác quản lý hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Công tác quản lý kiểm toán của KTNN đến nay đã bộc lộ những hạn chế nhất định, tác động đến chất lượng hoạt động kiểm toán; cụ thể là 2 hoạt động: i) Công tác quản lý kiểm toán dựa trên kế hoạch kiểm toán hàng năm là hạn chế tầm nhìn, hiệu lực kiểm toán của KTNN, đặc biệt là đối với các cuộc kiểm toán chương trình toàn ngành, kiểm toán hoạt động; ii) Việc phân cấp quản lý kiểm toán giữa cấp Tổng KTNN và cấp Kiểm toán trưởng mang nặng tính “tập quyền” làm hạn chế tiềm năng trong hoạt động kiểm toán của các KTNN khu vực, KTNN chuyên ngành, đặc biệt là đối với nội dung kiểm toán hoạt động và sự năng động trong tổ chức, quản lý các cuộc kiểm toán. Việc khắc phục những hạn chế trong công tác quản lý hoạt động kiểm toán trên cần được coi là nhiệm vụ “cấp thiết” cần được giải quyết để tạo bước phát triển mới về quản lý kiểm toán; những giải pháp chủ yếu gồm: i) Triển khai quản trị hoạt động kiểm toán theo Kế hoạch kiểm toán trung hạn, coi đây là công cụ cơ bản trong quản lý hoạt động kiểm toán của KTNN; ii) Đẩy mạnh việc phân cấp quản lý hoạt động kiểm toán cho cấp Kiểm toán trưởng, coi đây là cơ sở, sự đổi mới cơ bản về cơ chế quản lý hoạt động kiểm toán của KTNN phù hợp với yêu cầu thực tiễn và thông lệ quốc tế. 3.5. Tăng cường năng lực và hiện đại hóa hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Năng lực kiểm toán của KTNN đòi hỏi luôn được phát triển, đổi mới. Trong giai đoạn hiện nay, có 2 vấn đề cần được giải quyết là: i) Phát triển các kỹ năng kiểm toán của Kiểm toán viên ở những lĩnh vực kiểm toán mới: Hoạt động “tiền kiểm”; kiểm toán hiệu lực thực hiện các chính sách tài chính - tiền tệ và các chính sách có liên quan; kiểm toán hoạt động; ii) Phát triển mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán, đặc biệt là trong việc xây dựng những chương trình (phần mềm) hỗ trợ hoạt động kiểm toán (đây là lĩnh vực hoạt động mà KTNN còn phát triển quá chậm). Hai lĩnh vực hoạt động kiểm toán trên là 2 vấn đề mà KTNN “lạc hậu” so với yêu cầu của thực tiễn. Những giải pháp chủ yếu tạo sự phát triển hoạt động kiểm toán ở 2 lĩnh vực trên gồm: i) Tạo sự chuyển biến mạnh trong triển khai các hoạt động kiểm toán thuộc lĩnh vực “mới” thông qua việc xây dựng các quy trình, phương pháp kiểm toán tương ứng; đồng thời, hình thành các chương trình kiểm toán “mới” trong kế hoạch kiểm toán trung hạn để đảm bảo tính khả thi; ii) Thành lập một tổ chức tập hợp nhiều chuyên gia giỏi về các lĩnh vực kiểm toán và các chuyên gia tin học của KTNN để tập trung xây dựng bước đầu hệ thống những chương trình tin học hỗ trợ hoạt động kiểm toán. Đây là cơ sở, “cú hích” tạo đà cho sự phát triển “bền vững” việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán của KTNN. Kết luận Nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công là “sứ mệnh” của KTNN; đồng thời, cũng là nhiệm vụ chính trị quan trọng của KTNN trong thời kỳ hệ thống chính trị tập trung cao độ cho công cuộc “chống tham nhũng”. Nhiệm vụ chính trị đó đặt ra cho KTNN trách nhiệm và cơ hội trong việc tạo bước đổi mới mạnh mẽ về quản lý, về phương thức tổ chức và hiện đại hóa hoạt động kiểm toán của KTNN. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Luật Kiểm toán nhà nước 2015; 2. Các văn bản quy định hiện hành của Kiểm toán nhà nước. NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019 23