Nội dung

NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG QUY ĐỊNH QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG BẢO HIỂM VI MÔ TẠI VIỆT NAM TS. Nguyễn Đức Hải1 PGĐ Trung tâm Tài chính vi mô - Học viện Ngân hàng Tóm tắt Bảo hiểm vi mô (BHVM) cho người nghèo bắt đầu xuất hiện ở Việt Nam từ những năm 19802 và phát triển đồng hành với tài chính vi mô. Sau hơn 25 năm ph t triển, đến năm 2005, khuôn khổ ph p lý đầu tiên của Chính phủ quy định việc thành lập, tổ chức và hoạt động của tổ chức BHVM. Từ thời điểm đó cho đến nay, đã trải qua hơn 12 năm nhưng chưa có một tổ chức BHVM nào được thành lập theo tinh thần Nghị định số 18/2005/NĐ-CP của Chính phủ về hoạt động BHVM. Nhưng tr n thực tế, hoạt động BHVM vẫn đang được triển khai thông qua việc cung cấp các sản phẩm của tài chính vi mô, điều này cho thấy một tình trạng thiếu kiểm soát và hàm chứa nhiều rủi ro trong hoạt động cung cấp dịch vụ BHVM. Để thực hiện Chiến lược phát triển ngành tài chính vi mô Việt Nam đến năm 2020, theo chỉ đạo của Chính phủ, các Bộ, Ban, ngành đang tiến hành xây dựng khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh cho hoạt động BHVM. Trong nội dung của bài viết này, tr n cơ sở phân tích tình hình triển khai BHVM ở Việt Nam trong thời gian qua, đ nh gi những bất cập trong những quy định hiện hành và đưa ra một số ý kiến đóng góp cho c c cơ quan hữu quan trong việc ban hành chính sách về BHVM phù hợp với thực tiễn phát triển ở Việt Nam. 1. Tình hình triển khai bảo hiểm vi mô ở Việt Nam Bảo hiểm vi mô là một sản phẩm tài chính dành cho đối tượng có thu nhập thấp3 và có nguồn gốc từ tài chính vi mô nhằm giúp đỡ người nghèo giảm, tránh các rủi ro có thể gặp phải trong sản xuất và đời sống. 1 Email của tác giả: haind@hvnh.edu.vn Lê Thị Lân (2009), “Xây dựng ngành tài chính vi mô Việt Nam phát triển theo hướng bền vững để thực hiện mục ti u xóa đói giảm nghèo”, Trung tâm Hỗ trợ phát triển nguồn lực tài chính cộng đồng, Hà Nội. 3 http://www.microfinancegateway.org/p/site/m/template.rc/1.11.48248/1.26.9202/ 2 107 Người nghèo cũng giống các đối tượng khác trong xã hội, họ có nhu cầu về tài chính để đáp ứng cho việc chi tiêu, đầu tư vào sản xuất và sinh hoạt hàng ngày. Ngoài nhu cầu đối với các sản phẩm tài chính thông thường (tài chính vi mô) người nghèo còn có nhu cầu đối với bảo hiểm liên quan đến hoạt động sản xuất kinh doanh, đời sống và con người. Do là những đối tượng không có hoặc có rất ít tài sản nên khi gặp rủi ro trong đời sống, người nghèo rất dễ bị tổn thương. Đặc biệt là những người nghèo sinh sống ở khu vực nông nghiệp, nơi mà điều kiện sản xuất cũng như kết quả sản xuất phụ thuộc nhiều vào điều kiện thời tiết và khí hậu. Đây là khu vực thường xuyên phải đối mặt với những rủi ro ảnh hưởng đến thu nhập, đời sống của người dân. Tình trạng rủi ro đã là một trong những nguyên nhân làm cho nhiều người nghèo khó khăn trong việc thoát khỏi nghèo, vươn lên khấm khá hơn. Bằng việc cung cấp các dịch vụ tài chính, cung cấp nguồn lực quan trọng nhằm tạo thu nhập, người nghèo cần cung cấp các dịch vụ quản lý rủi ro trong hoạt động tín dụng, bảo hiểm cho con người, phương tiện sản xuất. Nhờ những dịch vụ quản lý rủi ro này mà nhiều người nghèo đã dần ổn định cuộc sống, thu nhập trở nên bền vững hơn. Trong thực tế, khi người nghèo gặp phải những rủi ro, họ thường lựa chọn giải pháp là bán tài sản, rút tiền tiết kiệm, vay mượn từ bạn bè, họ hàng. Trường hợp giải pháp trên không thực hiện được, người nghèo dường như chỉ còn biết phó mặc cho hoàn cảnh và đôi khi chấp nhận những rủi ro, coi đó như là một điều hiển nhiên và không biết cách thóat ra được. Hiện nay, nhận thức của người nghèo và xã hội nói chung về bảo hiểm và BHVM còn rất hạn chế. Đối với các công ty kinh doanh bảo hiểm hiện có trên thị trường, họ chưa thực sự quan tâm cung cấp dịch vụ bảo hiểm cho phân khúc thị trường thu nhập thấp. Trong khi trên thế giới, dịch vụ bảo hiểm dành cho đối tượng này rất phát triển4, lợi nhuận thu được và những hiệu quả xã hội đem lại cho các đối tượng nghèo là rất lớn. 4 Craig Churchil, Michal Matul (2012), “Protecting the poor: A microinsurance compendium Volume II”, International Labour Organization, Switzerland. 108 Ở nước ta BHVM do nhiều tổ chức cung cấp: (i) Các công ty bảo hiểm thương mại (ii) Tổ chức chính trị, xã hội (iii) Tổ chức tài chính vi mô (iv) Chương trình, dự án tài chính vi mô,… Hiện có 48 công ty kinh doanh bảo hiểm trong lĩnh vực nhân thọ và phi nhân thọ5, nhưng số lượng các công ty tham gia vào kinh doanh bảo hiểm vi mô chỉ có một vài công ty, với những dịch vụ hạn chế. Nhưng các công ty này xem việc cung cấp bảo hiểm vi mô như một hoạt động từ thiện hoặc mang tính chất thử nghiệm6 bên cạnh hoạt động kinh doanh chính của họ. Những công ty nước ngoài cung cấp BHVM gồm Công ty TNHH bảo hiểm nhân thọ Prudential, Công ty TNHH Manulife, Công ty TNHH bảo hiểm nhân thọ Dai-ichi (sau một thời gian thử nghiệm đã tạm dừng cung cấp). Manulife và Prudential, Dai-ichi Life Việt Nam đã triển khai cung cấp bảo hiểm vi mô ở nước ta. Các công ty kinh doanh bảo hiểm trong nước cũng triển khai cung cấp dịch vụ bảo hiểm cho đối tượng nghèo như: Công ty Bảo Việt, Bảo hiểm bưu điện,… nhưng sản phẩm mà họ cung cấp cũng không khác các công ty của nước ngoài, cách tham gia chưa thực sự coi đây là một thị trường kinh doanh. Theo Cục Quản lý, Giám sát bảo hiểm, tình hình triển khai BHVM qua các công ty bảo hiểm hiện không có số liệu đầy đủ và thường được báo cáo tổng hợp qua số liệu hợp đồng gồm cả khách hàng thu nhập thấp và bảo hiểm thông thường. Riêng Manulife đang cung cấp sản phẩm BHVM cho khách hàng có thu nhập thấp, không ổn định, tập trung tại các vùng sâu, xa, khu vực nông thôn trong trường hợp xảy ra thương tật vĩnh viễn hoặc trường hợp phải nằm viện. Mức phí khách hàng phải đóng góp 300.000 đồng/năm (tương ứng 25.000 đồng/tháng) dành cho khách hàng là thành viên của Hội Phụ nữ có độ tuổi từ 20-50 tuổi. Bộ Tài chính cấp phép cho Manulife triển khai tại 22 tỉnh, thành trong cả nước. Tính đến hết quý III/2016 Manulife triển khai được 69.371 hợp đồng với tổng số phí bảo hiểm thu được đạt 16,5 tỷ đồng. Đối với tổ chức chính trị, xã hội, gồm Hội Liên hiệp phụ nữ và Trung 5 Số liệu Cục Quản lý, Giám sát bảo hiểm – Bộ Tài chính Đánh giá của chuyên gia Ngân hàng phát triển châu Á trong khuôn khổ Dự án 8391-VIE “Tăng cường năng lực hoạt động và giám sát ngành tài chính vi mô”. 6 109 tâm Hỗ trợ phát triển nguồn lực tài chính cộng đồng, đây là những đơn vị được Chính phủ cho phép thử nghiệm triển khai BHVM đến hết 2016. Tình hình triển khai BHVM của các tổ chức này cũng chỉ giới hạn trong sản phẩm tương trợ vốn vay và bảo hiểm nhân thọ. Tổng số thành viên tham gia đạt 34.541 người (tính đến hết quý III/2016), doanh thu phí bảo hiểm đạt 3,65 tỷ đồng, tổng số quyền lợi được chi trả đạt 608,5 triệu đồng. Đối với các tổ chức TCVM và các chương trình, dự án TCVM, tình hình triển khai BHVM không có số liệu báo cáo đầy đủ do những tổ chức này đều thuộc Hội Liên hiệp phụ nữ, kết quả triển khai BHVM được tổng hợp chung qua số liệu của Hội. Bên cạnh đó, thực tế những tổ chức này đang triển khai BHVM nhưng dưới dạng cung cấp dịch vụ tiết kiệm cho khách hàng nên rất khó nắm bắt hiện có bao nhiêu tổ chức đang triển khai và số lượng khách hàng đang tham gia là bao nhiêu? Theo quy định của Luật các tổ chức tín dụng, các tổ chức này không được phép trực tiếp cung cấp BHVM nhưng được phép làm đại lý cung cấp nên tổ chức TCVM đã dừng cung cấp bảo hiểm tương trợ và chuyển sang làm đại lý BHVM cho Bảo Việt và Bảo hiểm bưu điện như trường hợp của tổ chức TCVM Tình thương, Thanh Hóa và M7 - Ninh Thuận. 2. Quy định quản lý đối với bảo hiểm vi mô và những tồn tại Luật Kinh doanh Bảo hiểm (2010) và Thông tư hướng dẫn về kinh doanh bảo hiểm và cấp phép cho các tổ chức tham gia thị trường bảo hiểm không cấm các tổ chức, hãng kinh doanh tham gia cung cấp bảo hiểm vi mô, nhưng trong Nghị định 28/2005/NĐ-CP về việc tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính quy mô nhỏ và Nghị định 165/2007/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số quy định trong Nghị định 28/2005/NĐ-CP, chỉ cho phép các tổ chức TCVM làm đại lý hay đơn vị phân phối dịch vụ bảo hiểm của các công ty kinh doanh bảo hiểm chính thức. Luật các tổ chức tín dụng (2010) chính thức điều chỉnh hoạt động của các tổ chức TCVM, trong đó quy định về hoạt động kinh doanh bảo hiểm của các tổ chức TCVM cũng theo tinh thần Nghị định 28/2005/NĐ-CP được ban hành trước đó. Nghị định 18/2005/NĐ-CP Quy định việc thành lập, tổ chức và hoạt động của tổ chức bảo hiểm tương hỗ hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm. Theo Nghị định này, một tổ chức muốn thành lập Quỹ tương hỗ phải có số lượng vốn lên tới 10 tỷ, số vốn này cao gấp 2 lần vốn quy định thành lập của một tổ chức TCVM (5 tỷ). Đồng thời hoạt động của Quỹ tương hỗ bị giới hạn lĩnh vực hoạt động trong nông nghiệp, ngư và lâm nghiệp và cũng chỉ 110 được kinh doanh trong một số ngành cụ thể. Theo nội dung trong Nghị định 18/2005/NĐ-CP, các tổ chức kinh doanh không được kinh doanh bảo hiểm nhân thọ thay vì cho phép kinh doanh theo yêu cầu của khách hàng và thị trường thu nhập thấp, đặc biệt là không gắn với đặc thù của hoạt động TCVM. Vì vậy các tổ chức TCVM đang triển khai hoạt động kinh doanh bảo hiểm dưới dạng quỹ tương trợ phải chuyển đổi thành các tổ chức bảo hiểm tương hỗ với những quy định chặt chẽ và khắt khe hơn. Những tổ chức cung cấp bảo hiểm vi mô khác như các tổ chức hoạt động dưới dạng bán chính thức, những chương trình, dự án hoạt động từ thiện, nhân đạo sẽ phải ngưng việc cung cấp dịch vụ bảo hiểm cho người nghèo. Thực tế đã trải qua 12 năm ra đời Nghị định 18/2005/NĐ-CP về Quỹ tương hỗ, đã không có một tổ chức bảo hiểm vi mô nào ra đời theo nội dung điều chỉnh của Nghị định này. Những công ty kinh doanh bảo hiểm chính thức, có tiềm lực về vốn, tài chính và công nghệ có thể đáp ứng được quy định của Chính phủ theo tinh thần của Nghị định 18/2005/NĐ-CP lại không quan tâm đến thị trường bảo hiểm cho người nghèo. Những tổ chức TCVM, CT-DA TCVM không đủ tiềm lực để thành lập Quỹ tương hỗ, trong khi thực tế nhu cầu bảo hiểm đối với người nghèo vẫn không ngừng tăng lên. Ngày 6/12/2011 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 2195/QĐ-TTg về Phê duyệt đề án xây dựng và phát triển hệ thống TCVM Việt Nam đến 2020. Trong chủ trương trên có đưa ra giải pháp phát triển TCVM thông qua việc ban hành quy định đối với bảo hiểm vi mô nhưng cho đến nay chưa có văn bản nào được đưa ra cụ thể. KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ LIÊN QUAN ĐẾN BẢO HIỂM VI MÔ VIỆT NAM Luật liên quan - Luật Dân sự - Luật DN - Luật Đầu tƣ Luật Tổ chức tín dụng Nghị định 28/2005 Quyết định 2195/2011 Nghị định 165/2007 Luật Bảo hiểm Luật Kinh doanh bảo hiểm Nghị định 18/2005 111 Dự thảo quy định triển khai BHVM hiện đang được lấy ý kiến rộng rãi, áp dụng cho các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp triển khai BHVM, các tổ chức này có thể thành lập đơn vị độc lập, trực thuộc để triển khai BHVM không vì mục tiêu lợi nhuận. Các sản phẩm BHVM được triển khai gồm: bảo hiểm tử vong, tai nạn hoặc thương tật; bảo hiểm sức khỏe; bảo hiểm tiết kiệm tuổi già và bảo hiểm tài sản. Theo quan điểm của cơ quan soạn thảo quy định trên, để thành lập đơn vị độc lập hoặc trực thuộc triển khai BHVM, tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp cũng cần khoảng 500 triệu đồng với một cơ cấu tổ chức bộ máy, mạng lưới, quy chế hoạt động rõ ràng và phải đăng ký hoạt động với Bộ Tài chính. Trước khi có dự thảo trên ra đời, một số tổ chức cũng đã được Chính phủ ra văn bản riêng biệt cho phép thử nghiệm triển khai BHVM đến hết 2016. Sau thời điểm này, các tổ chức muốn tiếp tục triển khai BHVM cần phải đăng ký theo quy định mới, hoặc có thể phải tiến hành chuyển giao sang doanh nghiệp bảo hiểm nhân thọ; tổ chức BHVM khác trong vòng 01 năm. Nhìn chung ở Việt Nam chưa có một hệ thống văn bản pháp lý đầy đủ từ cấp độ văn bản Luật đến dưới luật về lĩnh vực bảo hiểm vi mô mà chỉ là các văn bản chung về bảo hiểm hoặc văn bản quy định cụ thể về một vài loại hình được phép kinh doanh trong lĩnh vực bảo hiểm vi mô. 3. Một số đề xuất, kiến nghị Trên cơ sở những phân tích về việc triển khai hoạt động bảo hiểm vi mô ở Việt Nam thời gian qua cũng như những bất cập trong việc ban hành chính sách pháp luật liên quan đến hoạt động bảo hiểm vi mô, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị sau: Thứ nhất, trong thời gian tới chúng ta cần nhanh chóng ban hành quy định về BHVM cùng với hoàn thiện các văn bản dưới luật một cách bài bản, mang tính thống nhất. Việc đưa bảo hiểm vi mô vào quy định của Nhà nước là một cách thức thừa nhận ở mức độ cao đối với loại hình kinh doanh mới mẻ này, cũng như bảo hộ quyền kinh doanh và bảo vệ lợi ích cho khách hàng nghèo. Thứ hai, trước mắt có thể điều chỉnh các văn bản hiện hành để tạo điều kiện cho bảo hiểm vi mô tiếp tục phát triển: 112 - Cho phép các tổ chức TCVM triển khai hoạt động BHVM trên cơ sở kết hợp cung cấp dịch vụ của TCVM, tuy nhiên cũng cần có những cơ chế giám sát chặt chẽ hoạt động này nhằm đảm bảo sự ổn định và bền vững của tổ chức. - Sửa đổi lại quy định về vốn pháp định trong Nghị định 18/2005/NĐ-CP vì mức vốn này quá cao so với vốn của tổ chức TCVM. Nhưng cũng có thể bổ sung Nghị định về điều khoản riêng dành cho tổ chức TCVM khi thành lập Quỹ tương hỗ với mức vốn thấp hơn so với các công ty kinh doanh khác. Bên cạnh đó, cũng cần mở rộng lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm, cho phép kinh doanh bảo hiểm nhân thọ thay vì chỉ kinh doanh trong lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp theo quy định hiện hành. - Ban hành quy định pháp lý cho hoạt động tương trợ giữa các thành viên là khách hàng của tổ chức TCVM, cho phép hoạt động tương trợ là một hoạt động chính thức để các hộ nghèo có điều kiện trợ giúp lẫn nhau trong sản xuất, sinh hoạt,… Thứ ba, cần có cơ chế khuyến khích các công ty kinh doanh bảo hiểm tham gia vào thị trường thu nhập thấp bằng những chính sách ưu đãi về thuế, lãi suất,… thậm chí như một số nước trên thế giới, Chính phủ còn yêu cầu các công ty kinh doanh bảo hiểm và tài chính nói chung phải dành sự tham gia nhất định cho thị trường thu nhập thấp. Thứ tư, nâng cao nhận thức về bảo hiểm vi mô, cần làm rõ sự khác biệt giữa bảo hiểm vi mô và bảo hiểm thông thường, đặc biệt là đối với những nhà làm chính sách và cơ quan, ban ngành liên quan. Tăng cường hoạt động thông tin, tuyên truyền rộng rãi trong xã hội để mọi đối tượng xã hội có liên quan nắm bắt được vai trò và ý nghĩa của bảo hiểm vi mô đối với người nghèo và xã hội. Thứ năm, đào tạo đội ngũ nhân lực cho lĩnh vực bảo hiểm vi mô, đào tạo nhân lực trong lĩnh vực quản lý cũng như những tổ chức tham gia cung cấp dịch vụ. Xây dựng tài liệu đào tạo và tổ chức học hỏi kinh nghiệm phát triển bảo hiểm vi mô của các nước nhằm rút ra bài học đối với thực tế triển khai ở Việt Nam. Bên cạnh đó cũng xây dựng các chuẩn mực đánh giá hoạt động và quản lý để cho bảo hiểm vi mô Việt Nam phát triển bền vững, phục vụ lợi ích cho người nghèo và xã hội. 113 Tài liệu tham khảo 1. Bộ Tài chính (2/2017), Dự thảo Nghị định hướng dẫn triển khai bảo hiểm vi mô. 2. Nghị định 18/2005/NĐ-CP về Quỹ tương hỗ. 3. Quyết định 2195/QĐ-TTg về Phê duyệt đề án xây dựng và phát triển hệ thống TCVM Việt Nam đến 2020. 4. Cục Quản lý giám sát bảo hiểm – Bộ Tài chính (2/2017), “Báo cáo tình hình triển khai thí điểm bảo hiểm vi mô”. 5. TS.J.B.Alip (2008), “Bảo hiểm vi mô Việt Nam”, Tổ chức Rimansi khu vực Châu Á - Thái Bình Dương, Philippin. 6. Nhóm hỗ trợ người nghèo của Ngân hàng thế giới (2013), “What is microinsurance?” đăng thông tin trên trang web của tổ chức này tại địa chỉ: http://www.microfinancegateway.org/p/site/m/template.rc/1.11.48248/1.26.9202/ 7. Lê Thị Lân (2009), “Xây dựng ngành tài chính vi mô Việt Nam phát triển theo hướng bền vững để thực hiện mục ti u xóa đói giảm nghèo”, Trung tâm Hỗ trợ phát triển nguồn lực tài chính cộng đồng, Hà Nội. 8. Hiệp hội bảo hiểm Việt Nam (2016), “Tổng quan về thị trường bảo hiểm Việt Nam năm 2012”. 9. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Ngân hàng phát triển Châu Á (9/2013), “Tọa đàm lấy ý kiến đối với dự thảo khung pháp lý về bảo hiểm vi mô tại Việt Nam”, Hà Nội. 10. Craig Churchil, Michal Matul (2012), “Protecting the poor: A microinsurance compendium Volume II”, International Labour Organization, Switzerland. 114