Nội dung

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ................/............... BỘ NỘI VỤ ......../....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ CẨM GIANG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ................/............... BỘ NỘI VỤ ......../....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ CẨM GIANG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TẠ NGỌC HẢI THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Tạ Ngọc Hải. Luận văn cao học này là sản phẩm của quá trình tìm tòi, nghiên cứu và trình bày của tác giả về đề tài luận văn. Mọi số liệu, quan điểm, quan niệm của các tài liệu và các nhà nghiên cứu khác được trích dẫn theo đúng quy định. Các số liệu trong luận văn là số liệu trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Học viên Nguyễn Thị Cẩm Giang LỜI CẢM ƠN Trước hết, tôi xin trân trọng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, cùng tập thể các giáo sư, phó giáo sư, tiến sỹ và cán bộ quản lý của Học viện đã tận tình truyền đạt những kiến thức khoa học quý báu và tạo các điều kiện thuận lợi giúp tôi hoàn thành chương trình cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Xin chân thành cảm ơn tiến sĩ Tạ Ngọc Hải đã tận tình hướng dẫn bản thân tôi nghiên cứu hoàn thành tốt luận văn này. Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã tạo điều kiện cho tôi được tham gia chương trình đào tạo cao học và hỗ trợ thông tin, tài liệu giúp hoàn thành luận văn. Trong quá trình thực hiện, luận văn sẽ không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót nhất định, rất mong nhận được sự thông cảm và chia sẻ của quý thầy giáo, cô giáo và người đọc. Xin chân thành cảm ơn! Học viên Nguyễn Thị Cẩm Giang MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn ........................................................................ 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ........................................ 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn .................................................................... 5 3.1. Mục đích nghiên cứu .................................................................................. 5 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu .................................................................................. 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................ 6 4.1. Đối tượng nghiên cứu................................................................................. 6 4.2. Phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 6 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn ...................... 7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn .......................................................... 7 7. Kết cấu của luận văn............................................................................................... 7 CHƯƠNG 1: .................................................................................................... 9 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN............................................................................................................. 9 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện............................................................................................................... 9 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện.................................................................................... 9 1.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện.................................................................................. 11 1.1.3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện.................................................................................. 12 1.1.4. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện ................ 13 1.2. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện .......................................................................................... 18 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện ................................................................ 18 1.2.2. Đặc điểm của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện .................................................................... 20 1.2.3. Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện .................................................................... 21 1.2.4. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện ............................................................................ 22 1.2.5 Phương thức, quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện .................................................. 25 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ................................................................................. 33 1.2.7. Các dấu hiệu sai phạm, hình thức và thẩm quyền xử lý các văn bản quy phạm pháp luật ................................................................................................ 34 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI ............................ 39 2.1. Giới thiệu khái quát về điều kiện tự nhiên và đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ngãi ................................................................................................. 39 2.1.1 Điều kiện tự nhiên .................................................................................. 39 2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội ...................................................................... 41 2.2. Những kết quả đạt được trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ............................................................................................................................... 43 2.2.1. Về mặt tích cực ...................................................................................... 43 2.2.2. Về mặt hạn chế ...................................................................................... 57 2.2.3. Nguyên nhân .......................................................................................... 61 2.3. Các yêu cầu, điều kiện đảm bảo nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ..... 67 2.3.1. Về chỉ đạo điều hành ............................................................................. 67 2.3.2. Về nhân lực phục vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân .............................................. 70 2.3.3. Về tài chính phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ...................................................... 72 2.3.4. Các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật .......................................................................................................... 72 2.4. Kinh nghiệm đúc kết ......................................................................................... 73 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI............................................................................................................... 76 3.1. Giải pháp chung về hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện ................ 76 3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện ......... 78 3.2.1. Hoàn thiện quy định của pháp luật tạo cơ sở pháp lý đồng bộ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ........................................................... 78 3.2.2. Tạo cơ chế phối hợp đồng bộ, thuận lợi để công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có kết quả thiết thực ............................................................ 82 3.2.3. Kiên quyết xử lý đối với các kiến nghị qua kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ...................................................................................................................... 86 3.2.4 Giải pháp nâng cao chất lượng nguồn nhân lực làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.......................................................................... 87 3.3.5. Chuyên môn hóa lĩnh vực kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật .... 94 3.3.6. Giải pháp về bảo đảm các điều kiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện ........................... 95 KẾT LUẬN .................................................................................................. 100 TÀI LIỆU THAM KHẢO MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là xu thế khách quan, mang tính quy luật của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội, đây là nhân tố quyết định cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong giai đoạn hiện nay. Một trong những tiêu chí quan trọng để xây dựng nhà nước pháp quyền là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện, chính vì vậy tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/8/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 đã đề ra mục tiêu Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Để có hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, trong thời gian qua nhà nước đã đề ra nhiều giải pháp để nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành văn bản. Năm 2004, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy pham pháp luật của HĐND và UBND. Luật này quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND. Đây là một văn bản pháp lý quan trọng giúp cho các cấp chính quyền địa phương ban hành những văn bản QPPL để cụ thể hóa các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước. 1 Kể từ khi triển khai thực hiện Luật 2004, tại tỉnh Quảng Ngãi, HĐND và UBND các cấp đã ban hành một số lượng văn bản QPPL tương đối lớn. Có rất nhiều hoạt động đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất được triển khai trong quá trình ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND như: thẩm định, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, theo dõi thi hành pháp luật được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp vẫn chưa đáp ứng được với yêu cầu quản lý, những thay đổi hàng ngày của đời sống xã hội và bộc lộ một số vấn đề bất cập. Đối với cấp huyện, qua khảo sát việc kiểm tra văn bản theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (sau đây gọi tắt là Nghị định 40) và Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (sau đây gọi tắt là Chỉ thị 32) đã đạt được một số kết quả, góp phần tích cực vào việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong ban hành văn bản cũng như từng bước nâng cao dần chất lượng của hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản của HĐND và UBND cấp huyện. Tuy nhiên, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL ở cấp huyện vẫn còn nhiều tồn tại như: Công tác kiểm tra văn bản chưa được cơ quan kiểm tra tiến hành thường xuyên, liên tục; hoạt động kiểm tra còn sơ sài, qua loa, chủ yếu kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày mà chưa đi sâu vào nội dung văn bản; nhiều huyện không tuân thủ tính kịp thời trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền để thực hiện kiểm tra theo đúng quy định; các phương thức kiểm tra chưa triển khai đồng đều; nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật chưa được phát hiện xử lý kịp thời hoặc phát hiện chưa đầy đủ; việc theo dõi quá trình xử lý văn bản trái pháp luật của các cơ quan ban hành chưa chặt chẽ. Đặc biệt, tình trạng văn bản chưa được cơ quan ban hành tự 2 kiểm tra, xử lý kịp thời sau khi nhận được thông báo kiến nghị xử lý của cơ quan kiểm tra văn bản còn phổ biến buộc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản phải đôn đốc, nhắc nhở nhiều lần. Nguyên nhân của tình trạng trên xuất phát từ việc các cấp, các ngành chưa thực sự quan tâm và đề cao tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản; lực lượng cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản chậm được kiện toàn, còn thiếu về số lượng và chưa đáp ứng được trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; việc gửi văn bản QPPL sau khi ban hành đến cơ quan tư pháp cấp trên để kiểm tra chưa thường xuyên, đầy đủ. Kinh phí, trang thiết bị làm việc chưa đáp ứng với hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản; cơ sở dữ liệu kiểm tra văn bản, nguồn văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý phục vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản chưa được xây dựng, trang bị đầy đủ. Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: "Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” làm luận văn tốt nghiệp khóa học, với mong muốn được nghiên cứu một cách có hệ thống và đầy đủ về cơ sở lý luận, thực trạng của hoạt động này hiện nay trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, qua đó đề xuất một số giải pháp để tiếp tục góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động này trong thời gian đến. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trong thời gian qua, đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu, hội thảo, các bài viết về kiểm tra văn bản QPPL. Trong điều kiện của bản thân học viên đã tham khảo các tài liệu sau: - Đề tài khoa học: “Giải pháp tăng cường năng lực các cơ quan tư pháp địa phương trong việc giúp UBND các cấp xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật” do cơ quan Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi chủ trì thực hiện năm 2002, chủ nhiệm đề tài Lê Công Hòa. Đề tài khoa học giới 3