Nội dung

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THANH TÙNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành : Quản lý hành chính công Mã số : 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS. TS BÙI THẾ VĨNH PGS. TS VĂN TẤT THU HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nghiên cứu đƣợc trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chƣa t ng để bảo vệ bất k học vị nào. Các số liệu, tƣ liệu của ngƣ i khác đƣợc tham khảo trong luận án đƣợc tr ch d n trung thực. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Thanh Tùng MỤC LỤC MỞ ĐẦU ................................................................................................................. 1 Chƣơng 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .................................. 11 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƢỚC NGOÀI ........................................ 11 1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở TRONG NƢỚC ....................................... 17 1.2.1. Các giáo trình, bài giảng của các cơ s đào tạo .................................... 18 1.2.2. Tài liệu tham khảo của các tác giả trong nƣớc ..................................... 25 1.2.3. Các đề tài nghiên cứu khoa học và các dự án nghiên cứu về định biên.... 29 Về nghiên cứu của tác giả: .............................................................................. 30 1.3. ĐÁNH GIÁ PHẦN TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ RÚT RA NHỮNG KHOẢNG TRỐNG LUẬN ÁN CẦN TẬP TRUNG NGHIÊN CỨU ............................................................................. 32 1.3.1. Đánh giá ................................................................................................ 32 1.3.2. Những khoảng trống mà Luận án cần tập trung nghiên cứu ................ 33 TIỂU KẾT CHƢƠNG I...................................................................................... 35 Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ..... 36 2.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN ................................................................ 36 2.1.1. Quan niệm định biên ............................................................................. 36 2.1.2. Các khái niệm liên quan ....................................................................... 37 2.2. KHÁI QUÁT VỀ CƠ QUAN BỘ, CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN BỘ ..... 40 2.2.1. Bộ .......................................................................................................... 40 2.2.2. Cơ quan Bộ ........................................................................................... 41 2.2.3. Công chức trong cơ quan Bộ ................................................................ 41 2.2.4. Định biên đối với cơ quan Bộ ............................................................... 44 2.3. CÁC LÝ THUYẾT VỀ QUẢN LÝ LAO ĐỘNG LIÊN QUAN ĐẾN ĐỊNH BIÊN ................................................................................................. 44 2.3.1. Lý thuyết về tổ chức thƣ lại (quan liêu): Các nguyên tắc, trật tự và thủ tục của Max Weber (1864 - 1920). ............................................... 44 2.3.2. Lý thuyết về tổ chức lao động khoa học hay còn gọi là trƣ ng phái cổ điển ................................................................................................ 45 2.3.3. Thuyết về quản lý hành ch nh của Henry Fayol (1841 - 1925) ............ 47 2.4. MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG CHỨC CƠ SỞ CHO ĐỊNH BIÊN ............ 50 2.4.1. Mô hình quản lý công chức theo chức nghiệp ...................................... 50 2.4.2. Mô hình quản lý công chức theo việc làm ............................................ 51 2.4.3. Xu thế áp dụng hai mô hình này trong giai đoạn hiện nay ................... 53 2.5. MỘT SỐ YẾU TỐ ĐẶC THÙ CỦA HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NHÂN LỰC TRONG CÁC CƠ QUAN BỘ - CƠ SỞ CHO ĐỊNH BIÊN ................. 54 2.5.1. Sự ổn định của các cơ quan Bộ............................................................. 54 2.5.2. Những khó khăn đặc thù trong việc quản lý nguồn nhân lực tại các cơ quan Bộ .......................................................................................... 55 2.5.3. Yêu cầu về quản lý tài sản con ngƣ i ................................................... 56 2.5.4. Tổ chức và hoạt động bộ máy Ch nh phủ ............................................. 56 2.5.5. Bảo đảm các giá trị của nền hành chính ............................................... 56 2.5.6. Tổ chức lao động và xác định việc làm trong các cơ quan Bộ ............. 57 2.6. CÁC PHƢƠNG PHÁP ĐỊNH MỨC LAO ĐỘNG VẬN DỤNG VÀO ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ...................................................... 57 2.6.1. Một số khái niệm cơ bản....................................................................... 57 2.6.2. Các nguyên tắc định mức lao động....................................................... 58 2.6.3. Các loại mức lao động có thể áp dụng đối với cơ quan Bộ .................. 59 2.6.4. Các phƣơng pháp định mức lao động áp dụng đối với cơ quan Bộ ..... 60 2.7. PHƢƠNG PHÁP THIẾT KẾ CÔNG VIỆC ÁP DỤNG VÀO ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ................................................................. 64 2.7.1. Khái niệm .............................................................................................. 64 2.7.2. Nội dung của thiết kế công việc ........................................................... 65 2.7.3. Các phƣơng pháp thiết kế và thiết kế lại công việc .............................. 66 2.8. PHƢƠNG PHÁP, QUY TRÌNH ĐỊNH BIÊN ............................................ 68 2.8.1. Phƣơng pháp định biên ......................................................................... 68 2.8.2. Quy trình định biên ............................................................................... 72 2.9. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN ĐỊNH BIÊN ..................................... 74 2.10. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ ĐỊNH BIÊN VÀ RÚT RA BÀI HỌC CHO VIỆT NAM ....................................................... 77 2.10.1. Cải cách chế độ công chức, công vụ theo hệ thống việc làm của nƣớc Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa ................................................. 77 2.10.2. Cải cách chế độ công vụ, công chức theo mô hình kết hợp giữa hệ thống việc làm với hệ thống chức nghiệp của Cộng hòa Pháp ...... 82 2.10.3. Cải cách chế độ công vụ của Liên Bang Nga ..................................... 85 2.10.4. Bài học rút ra cho Việt Nam ............................................................... 89 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 ..................................................................................... 90 Chƣơng 3. THỰC TRẠNG VỀ ĐỊNH BIÊN CỦA CƠ QUAN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY....................................................................................... 92 3.1. KHÁT QUÁT CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN VÀ CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................. 92 3.1.1. Vị tr và chức năng của Bộ ................................................................... 92 3.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ ................................................................ 92 3.1.3. Cơ cấu tổ chức của Bộ .......................................................................... 94 3.2. THỰC TRẠNG VỀ ĐỊNH BIÊN CỦA CÁC CƠ QUAN BỘ MÀ LUẬN ÁN TIẾN HÀNH KHẢO SÁT ....................................................... 94 3.2.1. Lựa chọn cơ quan, đơn vị nghiên cứu, khảo sát ................................... 94 3.2.2. Tiến hành nghiên cứu, khảo sát tại các cơ quan Bộ bằng phiếu điều tra (bảng hỏi) ............................................................................... 96 3.2.3. Lấy ý kiến Chuyên gia và các nhà quản lý và một số công chức có kinh nghiệm về định biên ................................................................... 97 3.2.4. Tổng hợp kết quả khảo sát về định biên tại 4 Bộ ................................. 98 3.3. PHƢƠNG PHÁP, QUY TRÌNH ĐỊNH BIÊN CÁC CƠ QUAN BỘ HIỆN NAY ĐANG SỬ DỤNG ................................................................ 103 3.3.1. Phƣơng pháp, quy trình định biên đối với cơ quan Bộ trƣớc ngày 01 tháng 01 năm 2010....................................................................... 103 3.3.2. Xác định biên chế của các cơ quan Bộ theo quy định tại Nghị định 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 3 năm 2010 của Ch nh phủ ............ 106 3.3.3. Định biên của các cơ quan Bộ theo quy định tại Nghị định 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 của Ch nh phủ ............ 108 3.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG ĐỊNH BIÊN VÀ PHƢƠNG PHÁP ĐỊNH BIÊN TẠI CÁC CƠ QUAN BỘ ĐANG SỬ DỤNG .................... 114 3.4.1. Thành tựu ............................................................................................ 115 3.4.2. Hạn chế ............................................................................................... 115 3.4.3. Nguyên nhân ....................................................................................... 125 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 ................................................................................... 126 Chƣơng 4. ĐỀ XUẤT PHƢƠNG PHÁP ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................................................. 128 4.1. BỐI CẢNH KINH TẾ XÃ HỘI NƢỚC TA SAU 30 NĂM ĐỔI MỚI VÀ YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC KIẾN TẠO, HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ ................................................................................................ 128 4.1.1. Bối cảnh kinh tế - xã hội ..................................................................... 128 4.1.2. Yêu cầu cải cách nền hành ch nh và xây dựng nhà nƣớc kiến tạo, hiệu lực, hiệu quả .............................................................................. 130 4.2. QUAN ĐIỂM ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ............................. 132 4.2.1. Định biên đối với cơ quan Bộ phải bảo đảm xác định đúng và đủ về số lƣợng công chức t ng Vụ trong cơ quan Bộ ........................ 132 4.2.2. Định biên đối với các Vụ thuộc cơ quan Bộ cần phải đi đôi với việc xác định cơ cấu công chức ........................................................ 132 4.2.3. Phƣơng pháp, quy trình định biên phải bảo đảm t nh khoa học, thực tiễn, kế th a và tiếp thu kinh nghiệm của quốc tế .................... 132 4.2.4. Một số vị tr làm việc của công chức trong cơ quan Bộ cần phải xác định tiêu chuẩn riêng gắn với chức danh và nhiệm vụ đƣợc giao.......... 132 4.2.5. Việc áp dụng định biên lại đối với các cơ quan Bộ phải thực hiện có lộ trình .......................................................................................... 133 4.3. XÁC ĐỊNH CĂN CỨ ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ................ 133 4.3.1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ............. 133 4.3.2. Các quy định của pháp luật đối với việc quản lý nhà nƣớc của ngành, lĩnh vực do Bộ quản lý .......................................................... 134 4.3.3. Tổ chức lao động trong các cơ quan Bộ ............................................. 134 4.3.4. Khối lƣợng công việc của các Vụ và của toàn thể cơ quan Bộ .......... 136 4.4. NGUYÊN TẮC ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ .......................... 136 4.5. PHƢƠNG PHÁP ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ........................ 136 4.5.1. Kết cấu của một vị tr làm việc ........................................................... 136 4.5.2. Tên gọi của vị tr làm việc .................................................................. 137 4.5.3. Xây dựng Bản mô tả công việc của vị tr làm việc ............................. 138 4.5.4. Xây dựng Bản yêu cầu về năng lực của vị tr làm việc ...................... 142 4.5.5. Thiết kế công việc và định mức lao động theo vị tr làm việc ........... 148 4.6. QUY TRÌNH XÂY DỰNG VỊ TRÍ LÀM VIỆC VÀ ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ .................................................................................. 151 4.7. NHỮNG ĐIỀU KIỆN ĐỂ ÁP DỤNG PHƢƠNG PHÁP, QUY TRÌNH ĐỊNH BIÊN HIỆU QUẢ ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ................................ 154 4.7.1. Xác định ngạch, bậc của vị tr làm việc .............................................. 155 4.7.2. Thành lập Hội đồng tƣ vấn về định biên ............................................ 160 4.7.3. Thiết kế lại hệ thống ngạch bậc chung của công chức ....................... 160 4.7.4. Một số điều kiện khác ......................................................................... 161 TIỂU KẾT CHƢƠNG 4 ................................................................................... 161 KẾT LUẬN ......................................................................................................... 163 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ....................................................................... 168 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................. 169 PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 3.1: Thực trạng về cơ cấu ngạch công chức tại 4 Bộ qua kết quả khảo sát ...... 98 Bảng 3.2: Thực trạng về số lƣợng công chức và cơ cấu ngạch của Vụ Tổ chức cán bộ thuộc 4 Bộ qua kết quả khảo sát ................................................ 99 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Ngay t khi xác lập con đƣ ng đổi mới đất nƣớc, Đảng và Nhà nƣớc ta đã xác định cùng với đổi mới về kinh tế chúng ta cũng cần phải đổi mới phƣơng thức hoạt động của Nhà nƣớc. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI chỉ rõ: "... Thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan Nhà nƣớc... Thực hiện một Quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao; xây dựng bộ máy gọn nhẹ, có chất lƣợng cao, với một đội ngũ cán bộ có phẩm chất ch nh trị và năng lực Quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế, quản lý xã hội...". Ngày 17 tháng 9 năm 2001, Thủ tƣớng Ch nh phủ ban hành Quyết định số 136/QĐ - TTg Ban hành chƣơng trình Tổng thể Cải cách hành ch nh Nhà nƣớc giai đoạn 2001 - 2010, với mục tiêu đặt ra là: "Xây dựng một đội ngũ cán bộ, công chức có số lƣợng, cơ cấu hợp lý, có đủ trình độ chuyên môn và năng lực thi hành công vụ; cải cách bộ máy đồng th i với việc tăng cƣ ng công tác quản lý và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức thực thi công vụ" [67]. Mƣ i năm sau, ngày 08 tháng 11 năm 2011, Ch nh phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết 30c/NQ - CP Ban hành Chƣơng trình tổng thể cải cách hành ch nh nhà nƣớc giai đoạn 2011 - 2020 với nhiệm vụ trọng tâm là…"đến năm 2020, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có số lƣợng cơ cấu hợp lý, đủ trình độ và năng lực thi hành công vụ…" và..."trên cơ s xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của t ng cơ quan, đơn vị, xây dựng cơ cấu cán bộ, công chức, viên chức gắn với vị tr việc làm"…[5]. Ngày 13 tháng 11 năm 2008, Quốc hội ban hành Luật Cán bộ, công chức, có hiệu lực thi hành t ngày 01/01/2010 và ngày 15 tháng 11 năm 2010, Quốc hội ban hành Luật Viên chức, có hiệu lực thi hành t ngày 01/01/2012. Hai đạo luật này đều khẳng định nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức, viên chức là "thực hiện kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh với vị tr việc làm", toàn bộ quá trình tuyển dụng, sử dụng và quản lý đối với cán bộ, công chức, viên chức đều phải căn cứ vào vị tr việc làm. Tiếp theo, Ch nh phủ ban hành Nghị định 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 quy định vị tr việc làm và cơ cấu ngạch công chức. Vị tr việc làm là cơ s quan trọng nhất để định biên và quản lý cán bộ, công chức, viên chức của nƣớc ta. 1 Tuy nhiên, sau nhiều năm thực hiện Cải cách hành ch nh theo Chƣơng trình Tổng thể cải cách hành ch nh nhà nƣớc và 05 năm thực hiện Luật Cán bộ, công chức, mặc dù đã đạt đƣợc nhiều thành tựu quan trọng nhƣng tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan hành ch nh của Nhà nƣớc ta v n còn bộc lộ những hạn chế sau: Thứ nhất, về lý luận: Hiện chƣa có cơ s lý luận hoàn chỉnh, vững chắc về định biên (căn cứ, cơ s , phƣơng pháp, quy trình định biên) công chức trong hệ thống các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc Việt Nam, đặc biệt chƣa xây dựng đƣợc cơ s , căn cứ, phƣơng pháp, quy trình cho việc xác định ch nh xác số lƣợng, chất lƣợng công chức trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc trung ƣơng (cơ quan Bộ) để các cơ quan đó hoạt động đạt hiệu quả cao nhất. Thứ hai, về thực tiễn: Một là, bộ máy hành ch nh còn cồng kềnh, trùng lặp các chức năng; quan hệ ngang, dọc v a phân tán, v a cục bộ; chế độ trách nhiệm không cụ thể, rõ ràng; nhiều công việc xử lý chậm, vòng vèo, qua nhiều khâu, nhiều tầng nấc; họp hành nhiều; chất lƣợng công vụ thấp. Hai là, việc thực hiện tinh giản biên chế, điều chỉnh lại cơ cấu công chức trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc và giữa các đơn vị trong cùng một tổ chức nhằm bảo đảm xây dựng bộ máy hành ch nh gọn nhẹ, chuyên nghiệp, cách làm việc khoa học, hiệu suất cao; việc thực hiện phân cấp quản lý và phát triển đội ngũ công chức cho các đơn vị cơ s ; việc quy định chế độ làm việc, quyền hạn và trách nhiệm của ngƣ i đứng đầu và của t ng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị diễn ra còn chậm, kém hiệu quả. Ba là, công tác quản lý nguồn nhân lực trong hệ thống các cơ quan hành ch nh nhƣ: Thiếu các chỉ tiêu định lƣợng và căn cứ t nh toán để xây dựng kế hoạch nguồn nhân lực; xây dựng kế hoạch tuyển dụng và bố tr sử dụng công chức; đào tạo, bồi dƣỡng công chức; xây dựng kế hoạch tiền lƣơng và kế hoạch ngân sách trong các cơ quan hành ch nh; khuyến kh ch tạo động lực làm việc cho đội ngũ công chức đƣợc thực hiện một cách tùy tiện và kém hiệu quả. Bốn là, quy trình, căn cứ đánh giá công chức không có tiêu ch , tiêu chuẩn định lƣợng cơ bản, ổn định, lâu dài; tiếp diễn cơ chế "xin cho", "t trên giao xuống" 2