Nội dung

KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI KIEÅM TOAÙN HIEÄU QUAÛ CUÛA NHAÄT BAÛN: BAØI HOÏC KINH NGHIEÄM CHO KIEÅM TOAÙN CHÖÔNG TRÌNH MUÏC TIEÂU QUOÁC GIA XAÂY DÖÏNG NOÂNG THOÂN MÔÙI CUÛA VIEÄT NAM B Ths. Lại Phương Thảo1 Ths. Đỗ Quang Giám2 ài viết xem xét quá trình thực hiện kiểm toán hiệu quả các chương trình, dự án thông qua một số trường hợp điển hình của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản, để thấy được cách thức thực hiện một cuộc kiểm toán hiệu quả, cũng như những tiêu chí cần được xem xét để đạt được mục tiêu kiểm toán. Nghiên cứu sử dụng phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp, phương pháp chuyên gia, phương pháp phân tích và đánh giá. Bài viết đã phân tích quy trình kiểm toán hiệu quả các chương trình, dự án do Kiểm toán nhà nước Nhật Bản thực hiện theo các bước cụ thể: (i) Đánh giá tình hình thực hiện chương trình, dự án; (ii) Đánh giá tình hình sử dụng sản phẩm đầu ra của chương trình, dự án; (iii) Đánh giá kết quả trực tiếp của chương trình, dự án; và (iv) Đánh giá khả năng thích ứng của chương trình, dự án đối với môi trường. Qua đó, các tác giả đề xuất một số bài học kinh nghiệm giúp Kiểm toán nhà nước Việt Nam có thể vận dụng kiểm toán hiệu quả của Nhật Bản vào kiểm toán đề nói chung và kiểm toán Chương trình Mục tiêu quốc gia Xây dựng nông thôn mới nói riêng. Từ khoá: Kiểm toán hiệu quả, nông thôn mới, Nhật Bản. Efficient audit of japan: Lessons learned for auditing the national target program of development of new rural areas of Vietnam The paper reviews the efficient auditof programs and projects through a number of typical cases of State Audit of Japan, to see how to implement an efficient audit, as well as criteria should be considered to achieve the audit objective. The study usesmethods of secondary data collection, expert, and analysis and evaluation. The paper analyzed the efficient audits of programs and projects conducted by the State Audit of Japan by specific steps: (i) Assessing the implementation of programs and projects; (ii) assess the use of outputs of programs and projects; (iii) assess the direct results of the program or project; and (iv) assess the adaptability of programs and projects to the environment. Thereby, the author proposes a number of lessons learned to help State Audit Office of Vietnam to apply Japanese efficient audit to general audit and to audit of the National Target Program of development of new rural areas in particular. Keywords: Efficient audit, new rural area, Japan. 1. Đặt vấn đề OECD (2011) đã chỉ ra rằng Kiểm toán nhà nước là tổ chức phục vụ kiểm toán khu vực công hàng đầu của mỗi quốc gia. Nhiệm vụ chính của họ là kiểm tra xem các quỹ công có được sử dụng một cách tiết kiệm, hiệu quả và tuân thủ các nguyên tắc và quy định hiện hành hay không. Kiểm toán nhà nước hoạt động hiệu quả không chỉ giúp Chính phủ nâng cao trách nhiệm giải trình với người dân, còn giúp minh bạch hóa các khoản tài trợ từ nước ngoài cho các chương trình, dự án quốc gia. Trong những năm gần đây, sự quan tâm của người dân đối với trách nhiệm giải trình và mức độ hiệu quả của hoạt động hành chính, cũng như các chương trình, dự án tại mỗi nước đang tăng lên, do đó vai trò của các cơ quan Kiểm toán nhà nước của mỗi nước ngày càng nâng cao (Kiểm toán nhà nước, 2018). Hiện nay, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản là cơ quan độc lập với Chính phủ, không trực thuộc Quốc hội hay Toà án. Với vị trí pháp lý độc lập cao, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản có thẩm quyền kiểm toán báo cáo quyết toán nhà nước, báo cáo quyết Khoa Kế toán và Quản trị kinh doanh, Học viện Nông nghiệp Việt Nam; 2Học viện Tài chính 1 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 143 - tháng 9/2019 83 KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI toán của các tổ chức công, các chương trình dự án được quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước Nhật Bản (Board of Audit of Japan, 2018). Bên cạnh thẩm quyền cao, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản ngày càng thể hiện rõ trách nhiệm giải trình trước Quốc hội và người dân. Kiểm toán nhà nước Nhật Bản không chỉ chịu trách nhiệm giải trình về các vấn đề tài chính, hoạt động hành chính công, mà còn có trách nhiệm giải trình về các chương trình, dự án (Kazuki H.& Shigeru Y., 2006). Để thực hiện trách nhiệm giải trình về hiệu quả, cũng như sự phù hợp của mục tiêu đề ra và kết quả đạt được của các chương trình, dự án, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản đã tiến hành các cuộc kiểm toán hiệu quả. Theo Kazuki H. &Shigeru Y., (2006) từ những năm 1960, kiểm toán hiệu quả đã được ghi nhận trong báo báo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản trong việc trình bày ý kiến kiểm toán, nhằm cải thiện hoạt động của dự án sử dụng nước nông nghiệp hay dự án nhà nước hỗ trợ cải cách hành chính công các tỉnh. Kiểm toán hiệu quả của Nhật Bản được biết đến là cuộc kiểm toán nhằm đánh giá tình hình thực hiện, tình hình sử dụng và kết quả trực tiếp của chương trình, dự án Trong nghiên cứu này, tác giả sẽ đánh giá việc thực hiện quy trình kiểm toán hiệu quả của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản đối với một số chương trình, dự án điển hình, để cho thấy cách thức mà Kiểm toán nhà nước Nhật Bản có thể triển khai hiệu quả các cuộc kiểm toán chương trình, dự án để đảm bảo trách nhiệm giải trình trước quốc hội và người dân. Từ đó, tác giả sẽ chỉ ra một số bài học kinh nghiệm mà Việt Nam có thể học tập và vận dụng cho kiểm toán Chương trình Mục tiêu Quốc gia xây dựng nông thôn mới. 2. Phương pháp nghiên cứu thông qua việc phân tích lợi ích – chi phí, và đánh 2.1. Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp giá tác động đến người hưởng thụ, tính đúng đắn Dữ liệu thứ cấp được thu thập gồm: Cơ sở lý luận và thực tiễn của kiểm toán hiệu quả chương trình, dự án; các bước phân tích, đánh giá của kiểm và phù hợp của chương trình, dự án đối với sự thay đổi kinh tế xã hội. 84 Trong khi Nhật Bản và các quốc gia phát triển đã và đang triển khai hiệu quả các cuộc kiểm toán chương trình, dự án, thì Việt Nam và một số quốc gia đang phát triển vẫn đang đi tìm các giải pháp phù hợp. Kiểm toán nhà nước Việt Nam đã nhận ra được tầm quan trọng của kết quả kiểm toán nói chung và kết quả kiểm toán các chương trình, dự án nói riêng. Trong đó, hiệu quả của cuộc kiểm toán phụ thuộc vào công tác tổ chức kiểm toán (tập trung hay lồng ghép), mục tiêu kiểm toán, nội dung trọng tâm của cuộc kiểm toán và tiêu chí đánh giá (Đinh Hiền, 2018; Bắc Sơn, 2018). Số 143 - tháng 9/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN toán chương trình, dự án của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản. 2.2. Phương pháp chuyên gia Phương pháp này được sử dụng để lấy ý kiến, kinh nghiệm trong lĩnh vực kiểm toán từ các nhà khoa học, chuyên gia, thông qua hội thảo do Kiểm toán nhà nước tổ chức và các buổi cập nhật kiến thức cho kiểm toán viên do Hội Kiểm toán viên hành nghề (VACPA) tổ chức. Các ý kiến chuyên gia được tổng hợp thông qua thảo luận về loại hình kiểm toán chương trình, dự án (kiểm toán hiệu quả) và phân tích, đánh giá kết quả thực hiện dự án, thực tế đã được thực hiện ở Nhật Bản và có thể áp dụng cho Việt Nam. 2.3. Phương pháp phân tích Với phương pháp này, tác giả tập trung phân tích toàn bộ quy trình kiểm toán hiệu quả của một số chương trình, dự án do Kiểm toán nhà nước Nhật Bản thực hiện để minh hoạ quá trình thực hiện và định hướng kiểm toán các loại dự án khác nhau. Từ thực tế các trường hợp kiểm toán các chương trình, dự án ở Nhật Bản, tác giả nhận diện và đánh giá hiệu quả kiểm toán của các chương trình, dự án. Các tiêu chí sử dụng để đánh giá là các vấn đề trọng yếu trong công tác kiểm toán do Kiểm toán 3. Kết quả nghiên cứu 3.1. Khái quát về kiểm toán nhà nướcNhật Bản Kiểm toán nhà nước Nhật Bản được thành lập từ năm 1869 dưới hình thức một đơn vị cấp phòng trực thuộc Bộ Tài chính. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế Nhật Bản, tên gọi và địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản cũng dần được hoàn thiện qua những thay đổi vào các năm 1880, 1889, nhưng nổi bật nhất là năm 1947 đánh dấu vai trò và địa vị phát lý của Kiểm toán nhà nước đã được quy định trong Hiến pháp của Nhật Bản. Từ đó, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản là cơ quan độc lập với Chính phủ, không trực thuộc Quốc hội hay Tòa án (Board of Audit of Japan, 2018). Theo Kiểm toán nhà nước Nhật Bản (2018), ở Nhật Bản chức năng đánh giá các chương trình, dự án thuộc về Quốc hội. Tuy nhiên, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản cũng được kỳ vọng có ý kiến quan trọng trong các đánh giá này. Do vậy, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản thường tập trung xem xét hiệu năng, hiệu quả, tính hợp lý bên cạnh việc giám sát vốn của các chương trình, dự án do Chính phủ đầu tư nhắm đảm bảo trách nhiệm giải trình của ý kiến kiểm toán. Trách nhiệm giải trình của Kiểm toán nhà nước thực hiện. Từ đó tác giả rút ra những bài nhà nước Nhật Bản gồm trách nhiệm giải trình về học kinh nghiệm cho Việt Nam, để góp phần nâng tài chính, trách nhiệm giải trình về công tác quản cao hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước lý và trách nhiệm giải trình về các chương trình, dự Việt Nam hiện nay. án (Hình 1). Hình 1: Trách nhiệm và quan điểm kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Board of Audit (2018) NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 143 - tháng 9/2019 85 KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI Như vậy, để thực hiện trách nhiệm giải trình về tài chính hay trách nhiệm cho sự đảm bảo được quốc hội ủy thác cho Kiểm toán nhà nước, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản đã tiến hành các cuộc kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính. Đây được coi là các cuộc kiểm toán thường xuyên của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản. Kiểm toán quản lý hay kiểm toán kinh tế/hiệu năng là những cuộc kiểm toán giúp Kiểm toán nhà nước Nhật Bản thực hiện trách nhiệm giải trình về công tác quản lý, trong đó bao gồm cả trách nhiệm sử dụng và quản lý tài nguyên. Với các chương trình, dự án, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản có trách nhiệm giải trình cho hiệu quả, sự phù hợp giữa mục tiêu dự kiến và kết quả thực hiện chương trình, dự án để có những đề xuất hoàn thiện các chương trình, dự án tiếp theo. Để thực hiện trách nhiệm này, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản tiến hành các cuộc kiểm toán hiệu quả hay còn gọi là kiểm toán chương trình, dự án. Sự kết hợp giữa kiểm toán quản lý và kiểm toán hiệu quả sẽ được coi là một cuộc kiểm toán hoạt động toàn diện của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, xã hội Nhật Bản, tính minh bạch ngày càng được yêu cầu cao hơn trong các hoạt động hành chính công, các chương trình, dự án, từ đó Kiểm toán nhà nước Nhật Bản được cho là cần thiết để phát hiện các vấn đề liên quan tới lợi ích của công chúng. Do vậy, từ khoảng những năm 1985, phạm vi Kiểm toán nhà nước Nhật Bản được mở rộng, nội dung kiểm toán đa dạng hơn nhằm đáp ứng sự tiến bộ nhanh chóng của xã hội, toàn cầu hóa và nhu cầu thông tin của Chính phủ, Quốc hội và người dân. Theo khảo sát của Kazuki H.&Shigeru Y. (2006), từ 1990 đến 2002, đã có 105 “báo cáo kiểm toán đặc biệt” được đưa ra. Trong đó nhấn mạnh chức năng đánh giá của Kiểm toán nhà nước: “Phải xem xét sự ảnh hưởng của các chính sách trong suốt giai đoạn thực hiện và liên tục cập nhật hoặc cải thiện chính sách đó, nhằm mục đích tăng cường cơ chế đánh giá khách quan về ảnh hưởng của các chính sách cả trước, và sau khi thực hiện”. Báo cáo của Hội đồng cải cách hành chính Nhật Bản tháng 12 năm 1997 (Administrative Reform Council, 1997) đã đề xuất tăng cường chức năng đánh giá của Chính phủ 86 Số 143 - tháng 9/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Nhật Bản, trong đó Kiểm toán nhà nước Nhật Bản được kỳ vọng sẽ cung cấp các thông tin hữu ích: “Kiểm toán nhà nước Nhật Bản cần tập trung vào các quan điểm về năng suất, hiệu quả và tính hợp lý của các chương trình, dịch vụ hành chính và dự án của Chính phủ. Trong tương lai cùng với các chức năng vốn có của Kiểm toán nhà nước là giám sát các khoản thu, chi của Chính phủ và sự tuân thủ trong công tác kế toán, thì chức năng đánh giá hiệu quả phải được củng cố”. Và trong Luật Kiểm toán nhà nước Nhật Bản sửa đổi năm 1997 cũng quy định kiểm toán hiệu quả là một loại hình kiểm toán (Kazuki H.& Shigeru Y., 2006). 3.2. Phân tích quy trình thực hiện kiểm toán hiệu quả các chương trình, dự án của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản Mặc dù kiểm toán hiệu quả được quy định chính thức là một loại hình kiểm toán trong Luật Kiểm toán nhà nước Nhật Bản sửa đổi từ tháng 12 năm 1997, tuy nhiên, các trường hợp kiểm toán hiệu quả đã được ghi nhận trong báo cáo Kiểm toán nhà nước Nhật Bản từ rất sớm. Trong báo cáo kiểm toán năm 1961 về dự án sử dụng nước nông nghiệp, hiệu quả điều phối dự án đã được thảo luận. Trong các giai đoạn tiếp theo khi kiểm toán dự án này năm 1983, kiểm toán viên được yêu cầu phải đưa ra các ý kiến để tăng cường hiệu quả của dự án, đồng thời đánh giá những ảnh hưởng có thể liên quan đến việc thực hiện tưới, tiêu do Nhà nước điều hành. Đến năm 1997, báo cáo Kiểm toán nhà nước Nhật Bản đã sử dụng những tiêu chí làm cơ sở đưa ra ý kiến giúp thực hiện hiệu quả các dự án thủy lợi và hệ thống thoát nước tổng thể. Bên cạnh đó, báo cáo kiểm toán này còn gồm các mô tả việc tăng cường chức năng đánh giá đối với từng bộ, cơ quan, đơn vị có liên quan đến chương trình, dự án. Như vậy, các chương trình, dự án quốc gia của Nhật Bản cũng có thời gian thực hiện rất dài, được điều phối và thực hiện bởi nhiều bộ, ngành. Do vậy, để có được kết quả kiểm toán hiệu quả của các chương trình, dự án, Kiểm toán nhà nước Nhật Bản đã xây dựng một hệ thống đánh giá chính sách cho từng bộ, ngành, cơ quan có liên quan trong từng chương trình, dự án cụ thể. Kiểm toán hiệu quả chương trình, dự án của Nhật Bản được thực hiện qua 4 giai đoạn như Hình 2. nhà nước Nhật Bản cần xác định có sản phẩm đầu (1) Đánh giá tình hình thực hiện chương trình, dự án: Đây là giai đoạn các nguồn vốn, nguồn nhân lực, và các nguồn lực khác được đưa vào các hoạt động của chương trình, dự án. Các hoạt động điều hành, hoạt động quản lý được thực hiện một cách có hệ thống nhằm tạo ra các sản phẩm đầu ra của chương trình, dự án. Trong giai đoạn này, kiểm toán viên cần xác định liệu có sản phẩm đầu ra nào của chương trình, dự án không được tạo ra so với dự định, kế hoạch không? Nếu có thì nguyên nhân do nguồn lực nào chưa được đưa vào thích hợp, hay hoạt động quản lý chưa phù hợp, chưa theo đúng tiến độ... được sử dụng hay mức độ sử dụng không phù hợp. (2) Là giai đoạn đánh giá tình hình sử dụng đầu ra của chương trình, dự án. Đây là giai đoạn mà các sản phẩm đầu ra của chương trình, dự án được đưa vào sử dụng. Trong giai đoạn này kiểm toán viên ra nào được tạo ra bởi chương trình dự án mà chưa Trong giai đoạn này tiêu chí để xác định tình trạng sử dụng các sản phẩm đầu ra không phù hợp là một phần quan trọng trong ý kiến kiểm toán. Các số liệu về tiêu chí đánh giá phải được xây dựng dựa theo hoàn cảnh và đặc điểm riêng của từng chương trình, dự án. Các tiêu chí này được thiết lập dựa trên các tiêu chí có sẵn do các bộ, ngành xây dựng nhằm đánh giá hiệu quả của các chương trình, dự án. Chẳng hạn, để đánh giá thành tích của các dự án do Bộ Nông nghiệp, Lâm nghiệp và Thủy sản Nhật Bản quản lý, Bộ này đã thiết lập tiêu chí đánh giá như sau: Chương trình, dự án được xếp hạng A nếu đạt mức độ sử dụng từ 90% trở lên (đạt hiệu quả chung); hạng B đạt trên 50% nhưng dưới 90% (hiệu quả phải được tăng cường); hạng C là đạt dưới 50% (chương trình, dự án có vấn đề về hiệu quả). Hình 2: Quy trình thực hiện kiểm toán hiệu quả của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản Nguồn: Kazuki H.& Shigeru Y. (2006) (3) Đánh giá kết quả trực tiếp: Đây là giai đoạn chương trình, dự án, kiểm toán viên nhà nước Nhật mà kết quả được tạo ra khi sản phẩm của chương Bản sử dụng các chỉ tiêu định tính và định lượng trình, dự án được sử dụng trong đời sống. Trong để đánh giá kết quả. Trong báo cáo kiểm toán đặc giai đoạn này kiểm toán viên cần xác định liệu có biệt năm 2000, khi kiểm toán dự án “Không có sự sản phẩm đầu ra nào của chương trình, dự án được cản trở nào đối với người dân khi tham gia phương sử dụng nhưng không đạt được kết quả như mong tiện giao thông đường sắt”. Kiểm toán viên đã sử muốn không. Để đánh giá kết quả trực tiếp của dụng chỉ tiêu “có hay không có sự khác biệt giữa NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 143 - tháng 9/2019 87 KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI các trạm dừng đỗ tàu có lượng hành khách hàng ngày từ 5.000 hành khách trở lên với các trạm ít hành khách hơn” hay “người khuyết tật, người sử dụng xe lăn có thể di chuyển dễ dàng tới các trạm đón trả khách hay không” để đánh giá kết quả đạt được của dự án. (4) Đánh giá khả năng thích ứng của dự án: Đây là giai đoạn mà kết quả đạt được của dự án đã có sự tác động của môi trường với giả định rằng kết quả dự kiến ban đầu của chương trình, dự án đã đạt được. Do vậy, kiểm toán được triển khai để đánh giá xem liệu chương trình, dự án dù đã đạt được kết quả theo dự kiến ban đầu, nhưng với sự thay đổi của kinh tế - xã hội thì có đầu ra nào không được sử dụng hay sử dụng không phù hợp. Ví dụ: Dự án phát triển quỹ đất để xây dựng lớp học và các cơ sở giáo dục tại một số địa phương ở Nhật Bản là không cần thiết bởi tỷ lệ sinh ngày càng thấp của người dân. Hay kết quả kiểm toán dự án ổn định nghề cá ở vùng biển tranh chấp giữa Nhật Bản và Hàn Quốc năm 2001 đã chỉ ra rằng: Để ổn định nghề cá của ngư dân đánh bắt tại vùng biển này, Chính phủ và Hiệp hội Thủy sản Nhật Bản đã thực hiện chương trình hỗ trợ lãi suất cho các ngư dân bị thiệt hại do tàu nước ngoài gây ra khi đánh bắt trên vùng biển này. Để thực hiện chương trình này Chính phủ và Hiệp hội Thủy sản Nhật Bản đã cấp tiền cho các tổ chức tài chính để các tổ chức này cung cấp các gói vay với lãi suất thấp cho các ngư dân bị ảnh hưởng. Tuy nhiên chương trình là không thực sự cần thiết bởi thời điểm đó nền kinh tế suy thoái nên lãi suất chung của thị trường là rất thấp. Từ kiến nghị của kiểm toán Chính phủ và Hiệp hội Thủy sản đã ngừng chương trình này vào tháng 10 năm 2002. Qua phân tích các bước thực hiện kiểm toán hiệu quả của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản, có thể thấy rằng đánh giá việc sử dụng nguồn lực, đầu ra, và khả năng thích ứng của của chương trình, dự án với điều kiện kinh tế - xã hội thay đổi không ngừng là rất quan trọng. Bên cạnh đó, cần phải xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá và phương pháp thực hiện đúng đắn, phù hợp với từng chương trình, dự án cụ thể. Các bước thực hiện kiểm toán hiệu quả chương trình, dự án đã được xác định, từ đó 88 Số 143 - tháng 9/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN làm bài học kinh nghiệm cho các cuộc kiểm toán chương trình, dự án khác, đặc biệt là trong điều kiện công tác kiểm toán các chương trình, dự án còn rất nhiều bất cập ở Việt Nam hiện nay. 3.3. Bài học kinh nghiệm cho kiểm toán Chương trình Mục tiêu Quốc gia Xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam Kiểm toán nhà nước Việt Nam hiện nay vẫn đang gặp nhiều vấn đề trong thực hiện kiểm toán các chương trình, dự án, mà chủ yếu là cách thức tổ chức, lựa chọn mục tiêu và xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá trong kiểm toán (Bắc Sơn, 2018). Nhiều cuộc kiểm toán đã được thực hiện nhưng kết quả kiểm toán còn hạn chế nhất định, khó tham mưu kịp thời cho lãnh đạo khi có những bất cập, vướng mắc (Đinh Hiền, 2018). Cụ thể trường hợp kiểm toán Chương trình Mục tiêu Quốc gia về Xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010 – 2015 (sau đây gọi là kiểm toán Chương trình nông thôn mới). Đây là một chương trình tổng thể về phát triển kinh tế - xã hội, chính trị và an ninh quốc phòng của Việt Nam, được xây dựng và triển khai trên phạm vi toàn quốc theo tinh thần của Nghị quyết số 26-NQ/TW của Hội Nghị lần thứ 7, Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng Sản Việt Nam khóa X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, ngày 5 tháng 8 năm 2008. Nguồn vốn thực hiện chương trình là rất lớn, được huy động từ nguồn ngân sách trung ương, ngân sách địa phương; vốn tín dụng; vốn từ các doanh nghiệp và huy động đóng góp của cộng đồng dân cư. Mục tiêu kiểm toán Chương trình nông thôn mới được đề ra với 11 mục tiêu cụ thể (Kiểm toán nhà nước, 2016). Nhưng thực tế chiếu theo kết quả kiểm toán với các mục tiêu thiết lập trong kế hoạch kiểm toán được lãnh đạo Kiểm toán nhà nước phê duyệt, có thể thấy còn khoảng cách giữa mức độ hoàn thành các mục tiêu kiểm toán so với yêu cầu đề ra (Kiểm toán nhà nước, 2017). Thêm vào đó, việc lúng túng trong chỉ đạo thực hiện Chương trình nông thôn mới đã dẫn đến tình trạng nợ đọng ở các địa phương, tính đến 31/01/2016 thì 1.147 xã đạt chuẩn nông thôn mới đang nợ đọng 7.138 tỷ đồng, bình quân 6,2 tỷ đồng/xã, gây tâm lý hoang mang trong nhân dân (Kiểm toán nhà nước, 2017). Kết quả kiểm toán chưa đáp ứng được kỳ vọng mà Quốc hội và nhân dân đặt ra đối với Kiểm toán nhà nước (Mai Vinh, 2018). Qua kết quả kiểm toán chương trình nông thôn mới có thể rút ra những thách thức chủ yếu mà Kiểm toán nhà nước Việt Nam đang gặp phải như sau: - Kiểm toán chương trình nông thôn mới có quy mô lớn, thực hiện theo mô hình lồng ghép với các cuộc kiểm toán khác hoặc tự các đơn vị trong ngành thực hiện riêng lẻ, rời rạc, dẫn đến thiếu thống nhất trong chỉ đạo thực hiện kiểm toán. Do vậy, các ý kiến nhận xét, đánh giá, cũng như hướng xử lý tài chính của từng đoàn, từng khu vực chưa có sự thống nhất. - Quá nhiều mục tiêu, trong khi số lượng và chất lượng đội ngũ kiểm toán viên hiện còn chưa tương xứng, dẫn đến phân tán nguồn lực, báo cáo kiểm toán dàn trải, thiếu trọng tâm. - Trọng tâm kiểm toán mới chỉ tập trung phát hiện các sai sót về tài chính mà chưa đi sâu đến đánh giá quá trình thực hiện, đánh giá cơ chế quản lý nhà nước đối với việc triển khai, thực hiện Chương trình nông thôn mới. - Nội dung đánh giá về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của Chương trình nông thôn mới chưa nhiều, còn chung chung và thiếu cơ sở thuyết phục. - Chương trình nông thôn mới là một chương trình lớn với nguồn vốn đa dạng, nhiều loại dự án được thực hiện trong Chương trình, đòi hỏi tính chuyên môn kỹ thuật cao, trong khi Kiểm toán nhà nước còn thiếu những kiểm toán viên được đào tạo trong các lĩnh vực chuyên sâu này, gây khó khăn trong việc xây dựng tiêu chí đánh giá khi thực hiện kiểm toán. - Cơ sở dữ liệu, thông tin phục vụ cuộc kiểm toán Chương trình nông thôn mới còn chưa đầy đủ, nhất là hệ thống thông tin về đơn vị được kiểm toán. Trong khi chương trình có phạm vi rộng, liên quan đến nhiều bộ, ngành nên kiểm toán viên gặp khó khăn trong việc xác định trọng yếu cũng như lựa chọn phương pháp kiểm toán. Thông qua những ví dụ điển hình trong nghiên cứu kiểm toán hiệu quả, cùng các bước thực hiện kiểm toán hiệu quả của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản, đã phần nào hàm ý giải quyết những thách thức trên của kiểm toán chương trình nông thôn mới của Việt Nam. Từ luận điểm này, có thể đặt ra câu hỏi tại sao chúng ta không học hỏi kinh nghiệm từ Nhật Bản để bước đầu thiết lập một quy trình kiểm toán chương trình, dự án cho Kiểm toán nhà nước Việt Nam? Câu hỏi này không dễ trả lời, bởi một trong những nguyên nhân căn bản là hệ thống thể chế quản lý của mỗi nước khác nhau, do đó ảnh hưởng tới việc tổ chức thực hiện kiểm toán. Thêm vào đó, cơ sở dữ liệu chung của Việt Nam còn hạn chế, thiếu nhất quán giữa các ban ngành, thiếu minh bạch và chất lượng thông tin chưa đảm bảo, sẽ ảnh hưởng tới kết quả kiểm toán. Mặc dù, việc kiểm toán hiệu quả chương trình, dự án ở Việt Nam không phải là điều đơn giản, nhưng với vị thế pháp lý ngày càng được nâng cao, chất lượng kiểm toán viên ngày càng được chú trọng. Kiểm toán nhà nước Việt Nam có thể áp dụng thử nghiệm kiểm toán hiệu quả chương trình, dự án của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản khi kiểm toán Chương trình nông thôn mới giai đoạn 2016-2020, từ đó đúc rút kinh nghiệm cho các cuộc kiểm toán chương trình, dự án khác. Để đạt được điều này, Kiểm toán nhà nước Việt Nam cần chú ý một số vấn đề sau: Một là, xác định phạm vi, nội dung kiểm toán phù hợp với khả năng thực hiện, tập trung vào những vấn đề lớn mang tính quyết định đến hiệu quả của chương trình, tránh dàn trải, làm phân tán nguồn lực, giảm chất lượng, hiệu quả kiểm toán; Hai là, cần bố trí thời gian và nhân sự hợp lý để kiểm toán viên có thể đi sâu đánh giá tình hình thực hiện, đánh giá tình hình sử dụng đầu ra của chương trình, dự án, đánh giá kết quả và đánh giá khả năng thích ứng của chương trình nông thôn mới trong sự phát triển của kinh tế-xã hội; Ba là, Kiểm toán nhà nước cần sử dụng phương pháp chuyên gia thuộc các chuyên ngành có liên quan đến các dự án trong chương trình nông thôn mới để trao đổi, chia sẻ kinh nghiệm trong đánh NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 143 - tháng 9/2019 89 KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI giá các dự án cụ thể cũng như đánh giá chung về chương trình. Trong trường hợp cần thiết, có thể ký hợp đồng chuyên gia đối với những phần hành công việc mang tính kỹ thuật cao như xây dựng các tiêu chí đánh giá; Bốn là, để minh bạch hóa quá trình kiểm toán, đồng thời giúp kiểm toán viên có thêm thông tin tham khảo, Kiểm toán nhà nước cần làm nghiêm vấn đề cập nhật nhật ký điện tử, báo cáo tiến độ của các đoàn kiểm toán, yêu cầu các tổ kiểm toán rà soát lại những công việc của tổ, quy trách nhiệm đến từng cá nhân khi nội dung kiểm toán bị bỏ sót; Năm là, coi trọng cộng tác tổ chức đánh giá, rút kinh nhiệm sau mỗi đợt kiểm toán để rà soát, đánh giá kỹ những mặt còn hạn chế để rút kinh nghiệm trước khi tiến hành kiểm toán các đợt tiếp theo. 4. Kết luận Nghiên cứu này đã xem xét lại kinh nghiệm thực hiện kiểm toán hiệu quả các chương trình, dự án của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản. Thông qua các trường hợp điển hình, nghiên cứu đã phân tích cụ thể các bước trong quá trình thực hiện kiểm toán hiệu quả của Nhật Bản, từ đó chỉ ra sự cần thiết trong việc học hỏi kinh nghiệm của Nhật Bản cho Việt Nam. Kinh nghiệm này đặc biệt có ý nghĩa và hữu ích cho Kiểm toán nhà nước Việt Nam khi thực hiện kiểm toán Chương trình nông thôn mới - một trong hai chương trình mục tiêu quốc gia của Việt Nam, để có những thông tin hữu ích tư vấn cho Quốc hội và Chính phủ trong việc triển khai các pha tiếp theo của chương trình. Thêm vào đó, kinh nghiệm này có thể giúp các nhà làm chính sách của Việt Nam trong việc sửa đồi và cải thiện chính sách đối với các chương trình, dự án quốc gia. Các kết quả đã được trình bày và phân tích, nhưng vẫn cần được kiểm chứng trong tương lai. Việc vận dụng kiểm toán hiệu quả của Kiểm toán nhà nước Nhật Bản đối với kiểm toán Chương trình nông thôn mới ở Việt Nam hoàn toàn không đơn giản bởi điều kiện phát triển, thể chế kinh tế, chính trị, thêm vào đó là điều kiện kỹ thuật công nghệ khác nhau. Để vận dụng được kiểm toán hiệu quả của Nhật Bản, Kiểm toán nhà nước Việt Nam 90 Số 143 - tháng 9/2019 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN cần từng bước thiết lập hệ thống chỉ tiêu đánh giá đối với các chương trình, dự án; đồng thời tạo lập quy trình kiểm soát chất lượng kiểm toán toàn diện, minh bạch, hiệu quả. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Bắc Sơn (2018). Nên giảm bớt mục tiêu để đảm bảo tính chuyên sâu cho cuộc kiểm toán. Báo kiểm toán số 48. http:// baokiemtoannhanuoc.vn/chuyen-de/nengiam-bot-muc-tieu-de-dam-bao-tinhchuyen-sau-cho-cuoc-kiem-toan-139818). Truy cập ngày 28/6/2019; 2. Board of Audit of Japan (2018). Board of Audit. https://www.jbaudit.go.jp/english/ pdf/Board_of_Audit_2018.pdf. Truy cập ngày 10/6/2019; 3. Đinh Hiền (2018). Tổ chức đoàn kiểm toán chuyên đề: Mô hình nào sẽ hợp lý và hiệu quả? Báo kiểm toán số 48. http:// baokiemtoannhanuoc.vn/chuyen-de/ to-chuc-doan-kiem-toan-chuyen-de-mohinh-nao-se-hop-ly-va-hieu-qua-139820. Truy cập ngày 28/6/2019; 4. Administrative Reform Council (1997). Final report of the Administrative Reform Council. https://japan.kantei.go.jp/971228finalreport. html. Truy cập ngày 15/6/2018; 5. Kazuki H.&Shigeru Y. (2006). The Present Condition and the Problems of Effectiveness Auditing. Government Auditing Review VOLUME13 (MARCH 2006). http://report. jbaudit.go.jp/english_exchange/volume13/ e13d06.pdf. Truy cập ngày 9/7/2018; 6. Kiểm toán nhà nước (2016). Đề cương kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới; 7. Kiểm toán nhà nước (2017). Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2016; 8. Kiểm toán nhà nước (2018). Chủ tịch Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản: Cần nâng quan hệ hợp tác kiểm toán với Việt Nam. https://sav.gov. vn/Pages/chi-tiet-tin.aspx?ItemID=36244& l=TinTucSuKien. Truy cập ngày 28/6/2019; 9. Mai Vinh (2018). Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán công tác quản lý tài nguyên khoáng sản. Kỷ yếu hội thảo khoa học: Kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên khoáng sản, môi trường và những vấn đề đặt ra; 10. OECD (2011). Good Practices in Supporting Supreme Audit Institutions. https://www. eurosai.org/en/databases/products/GoodPractices-In-Supporting-Supreme-AuditInstitutions/. Truy cập ngày 12/6/2018.