Nội dung

nghiªn cøu - trao ®æi TS. NguyÔn ThÞ Håi * iến pháp năm 1992 sửa đổi đã khẳng định mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta và xác định một nguyên tắc mới trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước, đó là quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Để từng bước đạt được mục tiêu và bảo đảm nguyên tắc nói trên, việc cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta vẫn là một nhu cầu cần thiết. Trong tiến trình này, việc cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương là một mắt xích quan trọng, bởi lẽ, đây là những cơ quan trực tiếp tiếp xúc hàng ngày, hàng giờ với nhân dân, trực tiếp liên quan tới việc đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân song cũng có thể trực tiếp xâm hại tới quyền, tự do và lợi ích của nhân dân nếu như những cơ quan này vi phạm pháp luật trong khi thực hiện chức năng, thẩm quyền của mình. Hiệu quả hoạt động của các cơ quan này cao hay thấp sẽ ảnh hưởng rất lớn tới sự thành công hay thất bại của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta. Chính vì vậy, việc tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân ở nước ta theo quy định của Luật tổ chức hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân năm 2003 sẽ được cải cách rõ rệt so với trước. Khác hoàn toàn với Luật tổ chức H T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 và hoạt động của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân năm 1994, Luật này không xác định chức năng, thẩm quyền của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân nói chung mà xác định chức năng, thẩm quyền của từng cấp trong từng lĩnh vực một cách rõ ràng, cụ thể theo hướng nhằm phân định giữa chúng. Đây là điểm đặc biệt mới của Luật năm 2003 và phù hợp với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta vì nó thể hiện sự phân công, phân cấp rõ ràng hơn trong hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương. Thêm vào đó, theo Luật mới, tính chất tự quản, đại diện, và cả tính chất cơ quan quyền lực nhà nước của hội đồng nhân dân đều được nâng cao hơn nhiều so với trước. Điều đó được thể hiện ở những điểm sau: Thứ nhất, ngoài quyền quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về mọi mặt, không ngừng cải thiện đời sống cho nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước như trước đây, hội đồng nhân dân có thêm quyền quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, phê chuẩn quyết toán ngân * Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nước Trường đại học luật Hà Nội 37 nghiªn cøu - trao ®æi sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được hội đồng nhân dân quyết định; quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động vốn theo quy định của pháp luật. Thứ hai, trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương, ngoài những nhiệm vụ quyền hạn như trước đây, hội đồng nhân dân còn có thêm quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do hội đồng nhân dân bầu, hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền quyết định tổng biên chế sự nghiệp ở địa phương phù hợp với yêu cầu phát triển và khả năng ngân sách của địa phương; thông qua tổng biên chế hành chính của địa phương trước khi trình cấp có thẩm quyền quyết định… Thứ ba, chức năng giám sát của hội đồng nhân dân được chú trọng, tăng cường hơn nhiều so với trước thông qua việc Luật dành cả chương III quy định cụ thể về hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân, thường trực hội đồng nhân dân, các ban của hội đồng nhân dân và đại biểu hội đồng nhân dân trong đó quy định cụ thể các hình thức hoạt động giám sát của từng chủ thể này. Tuy nhiên, về vị trí và vai trò của hội đồng nhân dân thì vẫn còn có vấn đề phải bàn. Trong Hiến pháp hiện hành và Luật tổ chức hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân năm 2003 đều xác định hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; 38 đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân; chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Song thiết nghĩ, với vai trò và chức năng của hội đồng nhân dân như hiện nay thì không nên và không cần xác định nó là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương mà chỉ nên xác định nó là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương là đủ. Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và bãi miễn, vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên nên có thể xác định hội đồng nhân dân cũng nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp. hội đồng nhân dân không phải là cơ quan lập pháp, nó quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở và trong khuôn khổ Hiến pháp, luật và các quy định của các cơ quan nhà nước cấp trên, vì thế, hoạt động quyết nghị của nó thực chất cũng là hoạt động chấp hành luật, tổ chức thực hiện luật. hội đồng nhân dân được cả Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ hướng dẫn, kiểm tra... còn uỷ ban nhân dân đương nhiên là cơ quan hành pháp tại địa phương nên chỉ cần xác định nó là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương mà không cần xác định nó là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân. Bởi vì, uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên chứ không chỉ nghị quyết của hội đồng nhân dân. Uỷ ban nhân dân chịu sự chỉ đạo của hệ thống dọc từ Chính phủ thông suốt đến các cấp chính quyền địa phương, chịu sự chỉ đạo của các bộ, ngành về các lĩnh vực công tác chuyên môn chứ không chỉ chịu sự chỉ đạo T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 nghiªn cøu - trao ®æi của hội đồng nhân dân. - Về tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân thì phương thức hình thành của hội đồng nhân dân như hiện tại là hoàn toàn hợp lí nhưng phương thức hình thành của uỷ ban nhân dân, theo chúng tôi vẫn còn phải bàn thêm. Hiện tại, uỷ ban nhân dân là do hội đồng nhân dân bầu ra và hoạt động theo chế độ tập thể. Chế độ này bên cạnh mặt tích cực như phát huy trí tuệ tập thể, hạn chế những mặt tiêu cực của cá nhân người đứng đầu... thì cũng đã bộc lộ nhiều khuyết tật của nó, kìm hãm sự năng động, nhanh nhạy, thông suốt vốn là những đặc trưng chủ yếu của bộ máy hành chính nhà nước. Có ý kiến cho rằng: “Cơ chế này một mặt không phát huy được vai trò, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu hành chính và mặt khác lại là chỗ che chắn cho tính vô trách nhiệm, không rõ địa chỉ của những thiếu sót, khuyết điểm cá nhân, lợi dụng danh nghĩa tập thể uỷ ban để thực hiện ý đồ cá nhân người đứng đầu”.(1) Từ đó có thể dẫn đến tình trạng “quyền lợi thì cá nhân hưởng còn khuyết điểm thì tập thể gánh chịu” mà không truy cứu được trách nhiệm cá nhân. Để khắc phục tình trạng này, chúng tôi ủng hộ ý kiến cho rằng chúng ta có thể tính đến phương án đổi tên uỷ ban nhân dân thành uỷ ban hành chính, hoạt động theo chế độ thủ trưởng và chủ tịch uỷ ban hành chính là do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra. Nếu vậy thì có thể bảo đảm tính thực quyền, sự độc lập, quyết đoán và tính năng động của người này đồng thời có thể khẳng định được tài năng và dễ xác định được trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan hành pháp mà lại vẫn bảo đảm quyền lực của nhân dân T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 với cơ quan này. Tất nhiên, nếu theo phương án này thì cần phải có cơ chế có hiệu quả để bảo đảm sự kiểm tra, giám sát hoạt động của uỷ ban hành chính, nhất là của chủ tịch uỷ ban nhằm chống lại sự chuyên quyền, độc đoán có thể xảy ra trong hoạt động của cơ quan này. Ngoài ra, cần phải xác định cụ thể cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau đồng thời phối hợp với nhau trong hoạt động giữa hội đồng nhân dân với uỷ ban hành chính và giữa các cấp chính quyền địa phương. Các chức vụ khác của uỷ ban do chủ tịch uỷ ban đề cử để cơ quan nhà nước cấp trên phê chuẩn. Các thành viên của uỷ ban hành chính không thể là đại biểu của hội đồng nhân dân cùng cấp và không được kiêm nhiệm chức vụ khác để vừa bảo đảm cho họ có thể chuyên tâm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, vừa bảo đảm sự độc lập cần có của mỗi cơ quan, nhờ đó mà bảo đảm hiệu quả hoạt động cao cho từng cơ quan đó. Trong hoạt động của hội đồng nhân dân ở nước ta hiện nay cần khắc phục một số hạn chế nhất định. Đó là, các nghị quyết của hội đồng nhân dân các cấp được xây dựng thường không phải bởi trí tuệ của chính các đại biểu mà chủ yếu là sự hợp thức hoá các quyết định của cấp uỷ và của uỷ ban nhân dân, bởi vì số kì họp của hội đồng nhân dân rất ít (mỗi năm thường có 2 kì), thời gian dành cho các kì họp ngắn (thường chỉ 2 - 3 ngày), trong khi đó việc “chuẩn bị nội dung để thảo luận và quyết định tại kì họp còn những hạn chế, nhất là ở cấp huyện và cấp xã. Tài liệu gửi đến đại biểu còn chậm, thời gian để đại biểu nghiên cứu trước rất ít. Khối lượng báo cáo, thuyết trình còn quá nhiều so với thời gian tiến hành kì họp, nhất là thời 39 nghiªn cøu - trao ®æi gian thảo luận còn chưa nhiều”.(2) Thêm vào đó, trình độ của các đại biểu còn nhiều hạn chế nên khó có thể tham gia xây dựng được những nghị quyết thực sự có chất lượng. Về hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân trong thời gian qua thì: “Vai trò giám sát của hội đồng nhân dân chưa có kết quả cụ thể. Thực tế khá phổ biến là hoạt động chất vấn của hội đồng nhân dân và trả lời chất vấn của uỷ ban nhân dân chỉ mang tính chất gợi mở các vấn đề, chưa bảo đảm hiệu lực thực sự. Người chất vấn thường chưa đủ các thông tin cần thiết, còn người trả lời thì chưa đủ thoả đáng và cụ thể. Các cuộc thảo luận trong các kì họp hội đồng nhân dân thường giống như họp Mặt trận tổ quốc, tính quyền lực và pháp lí của nó còn rất bị hạn chế”.(3) Khâu theo dõi, kiểm tra việc thực hiện những “lời hứa” của những người bị chất vấn hầu như bị “quên lãng”, bị bỏ qua. Vì thế, trong hoạt động giám sát, hội đồng nhân dân không bao quát hết công việc quản lí điều hành của uỷ ban nhân dân cũng như thực tế hoạt động của toà án và viện kiểm sát nhân dân. Đó cũng là một trong những nguyên nhân làm cho nhiều vụ việc vi phạm pháp luật, tiêu cực, tham nhũng, buôn lậu xảy ra ở địa phương chưa được khắc phục. Để khắc phục tình trạng trên, Luật năm 2003 đã dành hẳn một chương riêng để quy định về hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân, điều chưa bao giờ có trong các đạo luật tổ chức hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân trước đây. Chương này quy định cụ thể về hình thức, trình tự, thủ tục giám sát của hội đồng nhân dân, quyền xử lí các vấn đề trên cơ sở kết quả của quá trình giám sát, nó cũng quy định về những vấn đề tương tự đối với hoạt động 40 giám sát của thường trực hội đồng nhân dân và các ban của hội đồng nhân dân. Bằng những quy định mới này, chúng ta hi vọng trong thời gian tới, hiệu quả của hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân sẽ được nâng cao thêm một bước đáng kể. Tuy nhiên, trong giai đoạn tới, để nâng cao hiệu quả hoạt động của hội đồng nhân dân nói chung, thiết nghĩ, còn cần phải nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất và tinh thần trách nhiệm của đại biểu hội đồng nhân dân đồng thời phải tạo điều kiện thuận lợi và cung cấp thêm phương tiện làm việc cho các đại biểu mà trước hết là phải có trụ sở làm việc riêng và văn phòng giúp việc cho hội đồng nhân dân như Quy chế của hội đồng nhân dân các cấp đã quy định, nhờ đó có thể tránh được tình trạng: “Hầu hết các tỉnh hội đồng nhân dân có trụ sở chung với uỷ uỷ ban nhân dân, chỉ có vài tỉnh có trụ sở riêng nhưng đó lại là trụ sở cũ của uỷ uỷ ban nhân dân để lại”.(4) Ngoài ra, cần phải tổ chức hệ thống thông tin thường xuyên, bao quát các công việc, hoạt động của uỷ ban nhân dân và của các ngành khác ở địa phương cho đại biểu hội đồng nhân dân đồng thời tổ chức bồi dưỡng nâng cao trình độ kiến thức pháp luật, kiến thức quản lí nhà nước cho đại biểu hội đồng nhân dân, trước hết là tập trung bồi dưỡng cho đội ngũ ở các ban hội đồng nhân dân. Trong hoạt động của cơ quan hành chính thì cần phải khắc phục một số hạn chế đang tồn tại. Đó là, việc thực hiện chức năng hành chính của uỷ ban nhân dân các cấp hiện còn bị “cắt khúc”, chưa thành một hệ thống thông suốt, theo một thứ bậc chặt chẽ. Hiệu lực quản lí, điều hành của uỷ ban nhân dân còn nhiều hạn chế, thiếu sót, các biểu hiện quan T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 nghiªn cøu - trao ®æi liêu, cửa quyền, vi phạm quyền dân chủ còn nhiều. Để khắc phục được những thiếu sót trên thì việc tìm ra mô hình tổ chức hợp lí cho chính quyền địa phương cũng là biện pháp hữu hiệu. - Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, mặc dù Luật tổ chức hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân vẫn quy định ở tất cả các cấp đều có đầy đủ cả hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân song tôi đồng tình với quan điểm của một số tác giả cho rằng không cần phải có đủ cả hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân ở tất cả các cấp chính quyền địa phương như hiện nay. Bởi lẽ: “Nhiều công trình nghiên cứu, điều tra, khảo sát và các kết luận của nhiều hội nghị tổng kết, đều thống nhất thừa nhận rằng: hoạt động của hội đồng nhân dân nhiều cấp, nhiều nơi kém hiệu lực, mang nặng tính hình thức, có trường hợp chỉ làm nhiệm vụ hợp thức hoá các chủ trương, biện pháp do cấp uỷ, uỷ ban nhân dân chuẩn bị trước. Bên cạnh đó chất lượng đại biểu hội đồng nhân dân chưa đáp ứng yêu cầu, chưa được trang bị kiến thức, kiêm nhiệm nhiều công tác khác, chưa làm đúng và làm tốt vai trò đại biểu, không đủ điều kiện và phương tiện (thời gian, cơ sở vật chất, thông tin) để thực hiện nhiệm vụ”.(5) Ngoài ra, một thực trạng đang diễn ra ở đất nước ta hiện nay là trên địa bàn một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, mỗi cử tri có tới ba người đại diện ở ba cấp. Nếu tính cụ thể, tại mỗi đơn vị bầu cử mỗi cấp hội đồng nhân dân, lá phiếu của cử tri không phải chỉ bầu cho một đại biểu mà thường phải bầu cho hai đến ba đại biểu nên tổng cộng mỗi cử tri có đến gần chục người đại diện. Song trong thực tế có không ít trường hợp khi có việc gì T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 không tự giải quyết được với chính quyền thì người dân lại tìm đến báo chí, gửi đơn khiếu nại khắp nơi, kể cả vượt cấp. Sở dĩ có tình trạng đó là vì mối quan hệ hàng ngày giữa đại diện với cử tri “vừa rất hình thức, vừa không rõ ràng và vì vậy thiếu tính thiết thực”,(6) thêm vào đó, “do còn thiếu sự phân định rõ ràng về khuôn khổ, phạm vi trách nhiệm cũng như về phương thức đại diện nên bản thân người đại diện cũng không nắm được trách nhiệm nào thuộc thẩm quyền đại diện của mình mà tiến hành thu thập thông tin, tìm hiểu nguyện vọng của dân để thực hiện tốt hơn”,(7) cho nên hoạt động của các cơ quan đại diện kém hiệu quả. Vì thế, hội đồng nhân dân chỉ nên có ở những cấp nhất định mà thôi. Như trên đã nói, điểm mới và cũng là điểm thể hiện sự hoàn thiện hơn của Luật tổ chức hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân năm 2003 so với trước là Luật đã quy định tương đối cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân trong những lĩnh vực nhất định đồng thời thẩm quyền của từng cấp cũng có những điểm khác nhau nhất định giữa thành thị và nông thôn. Song về tổ chức thì lại không có sự khác nhau giữa cấp huyện và cấp tỉnh và cũng không có sự khác nhau giữa thành thị và nông thôn. Có lẽ đây cũng là điểm còn tiếp tục phải xem xét thêm vì thành thị và nông thôn là những địa bàn có tính chất, phạm vi hoạt động và đối tượng quản lí rất khác nhau. Đô thị là nơi mật độ dân số tập trung cao, làm nhiều ngành nghề khác nhau, ít có quan hệ mật thiết lâu đời trong cộng đồng dân cư bởi lẽ dân cư có nguồn gốc từ nhiều vùng đất nước. Trình độ dân trí cao, lượng thông tin nhiều, phạm vi lãnh thổ hẹp, 41 nghiªn cøu - trao ®æi việc phân vạch địa giới giữa các phường, quận không rõ ràng, hoàn toàn mang tính chất quy ước và chỉ là tương đối. Giao thông thuận lợi, giữa người dân với cấp chính quyền cao nhất của địa phương (thành phố, thị xã) khá gần gũi. Hệ thống cơ sở hạ tầng (điện, nước, đường xá…), các công trình phúc lợi (bệnh viện, trường học, nhà văn hoá...) đều do thành phố hay thị xã thống nhất quản lí, thống nhất đầu tư, thống nhất duy tu hay nâng cấp. Vấn đề trị an xã hội cũng phải chỉ huy, điều hành, giải quyết ở cấp thành phố, thị xã. Quận và phường không đủ sức đầu tư và cũng không thể đầu tư, giải quyết theo lối “cắt khúc”, quận này, phường này khác với quận kia, phường kia mà phải giải quyết đồng bộ, đồng loạt thống nhất trong phạm vi toàn thành phố hay toàn thị xã, do hội đồng nhân dân thành phố hay thị xã bàn bạc ra quyết nghị giải quyết, “các nghị quyết của hội đồng nhân dân quận hay phường đều không có khả năng thực thi mà đều phải chuyển lên cấp thành phố hoặc thị xã xem xét. Do đó, hoạt động của hội đồng nhân dân quận, phường trở lên hình thức, hội họp tốn kém… Hơn nữa, giữa các quận, phường trong cùng thành phố, thị xã không có những nét đặc thù địa phương hay lãnh thổ”.(8) Vì vậy, theo chúng tôi, ở cấp thành phố, thị xã thì chính quyền cần có đủ cả hai cơ quan hội đồng nhân dân và uỷ ban hành chính. Còn ở quận và phường chỉ nên có uỷ ban hành chính mà không cần có hội đồng nhân dân để giảm bớt sự tốn kém của việc họp hành, bầu bán mà vẫn có thể nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. Vùng nông thôn thường có địa giới lãnh thổ rộng lớn, được phân chia thành các lãnh 42 thổ riêng biệt, có ranh giới rõ rệt như các làng, xã, thôn, ấp, bản hoặc theo các vùng miền khác nhau. Các cộng đồng dân cư được hình thành từ lâu theo các quan hệ chặt chẽ về huyết thống, dòng tộc hoặc tôn giáo… có những sự tương đồng đặc sắc về tập quán, phong tục, truyền thống, lễ nghi, có đình làng, thành hoàng làng riêng. Trình độ dân trí ở nông thôn thấp hơn ở thành thị nhiều nên dân cư thành thị có ý thức sống theo pháp luật cao hơn, còn dân cư nông thôn lại nặng về sống theo đạo đức, tập quán. Các công trình phúc lợi ở nông thôn ít hơn và kém hiện đại hơn ở thành thị. Cơ sở hạ tầng ở nông thôn nghèo nàn hơn và được xây dựng chủ yếu theo từng địa bàn xã, thôn, làng, bản. Còn ở đô thị dù lớn hay nhỏ đều được xây dựng theo quy hoạch chung của toàn đô thị mà không thể theo ranh giới riêng của từng phường, quận. Các hoạt động kinh tế - xã hội ở nông thôn chủ yếu được khép kín trong các xã, thôn, làng, bản. Với những đặc trưng trên nên chính quyền ở cấp tỉnh và cấp xã thì cần có đủ cả hai cơ quan hội đồng nhân dân và uỷ ban hành chính với cách thức hình thành và hoạt động như đã nêu. Sở dĩ như vậy là vì tỉnh có vị trí đặc biệt, được xác định là cấp chiến lược, nơi tiếp nhận đầu tiên sự phân cấp của trung ương và có khả năng cả về cán bộ, tài chính để thực hiện chức năng tự quản của chính quyền địa phương. Còn xã là điểm cuối cùng của hệ thống cơ quan nhà nước, nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền làm chủ của mình trên các lĩnh vực. Xã là nơi hàng ngày chính quyền gắn bó, liên hệ mật thiết với nhân dân, giải quyết, đảm bảo các quyền lợi của nhân dân, lắng nghe ý kiến, nguyện vọng của nhân dân. Thêm vào đó, T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 nghiªn cøu - trao ®æi “xã là một cộng đồng dân cư đã hình thành từ lâu đời, mỗi xã có đặc thù riêng. Xã tuy không gian nhỏ hơn huyện nhưng lại có nhiều hình nhiều vẻ hơn huyện (tính đa dạng và đặc thù). Xét về mặt lịch sử, mỗi xã được hình thành khác nhau, trải qua hàng ngàn năm, qua bao chế độ và nhiều xã vẫn tồn tại “lệ làng” do “hương ước” của từng làng ấn định. Tính “tự trị”, “tự quản” của làng xã đã bám rễ rất sâu và tồn tại rất lâu dài. Cấp xã là tế bào, là cấp sát dân nhất, 80% dân số đất nước sống ở xã, mọi chủ trương, đường lối chính sách, pháp luật của Nhà nước đều do xã triển khai thi hành. Vì thế, thực hiện tốt chính sách của Nhà nước, dân chủ ở xã được bảo đảm thì mục tiêu dân chủ hoá xã hội sẽ được thực hiện tốt. Do đó, cấp chính quyền xã phải được kiện toàn về mặt tổ chức, phương cách điều hành và con người có năng lực, phẩm chất.(9) Riêng đối với cấp huyện thì thời gian qua đã xảy ra tình trạng “…hội đồng nhân dân huyện hiện nay họp không có nội dung để bàn bạc, các nghị quyết của hội đồng nhân dân chỉ mang tính hình thức, không có khả năng và điều kiện khả thi”.(10) Tuy nhiên, với quy định theo hướng phân cấp tương đối rõ ràng như trong Luật mới, chúng ta hi vọng hoạt động của hội đồng nhân dân huyện sẽ được cải thiện theo hướng tốt hơn. Song, thiết nghĩ, nếu tổ chức uỷ ban theo hướng uỷ ban hành chính như đã nêu thì ở huyện có thể giảm bớt hội đồng nhân dân, chỉ còn lại uỷ ban hành chính để thực hiện sự quản lí hành chính nhà nước trên địa bàn huyện với tính cách là cánh tay nối dài của tỉnh hay là một cấp thừa hành mệnh lệnh của tỉnh và nối liền với chính quyền xã, được phân công, phân T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 cấp, uỷ quyền giải quyết một số công việc nhất định. Ngoài ra, mô hình tổ chức bộ máy của cơ quan hành pháp địa phương cũng không nên máy móc theo một khuôn mẫu thống nhất mà nên có một cơ chế “mềm” trong đó có một số bộ phận là bắt buộc cho tất cả các địa phương (ví dụ, bộ phận quản lí ngân sách, quản lí y tế, văn hoá, giáo dục…), còn một số bộ phận là không bắt buộc và cần có hay không là tuỳ thuộc vào đặc điểm, yêu cầu của từng địa phương (ví dụ, bộ phận quản lí việc tu bổ và bảo vệ rừng hoặc một loại khoáng sản nào đó…). Cuối cùng, theo chúng tôi, cần phải chú trọng tới một biện pháp vừa bảo đảm tính thực quyền của quyền lực nhân dân, vừa bảo đảm thực hiện được trong thực tế trách nhiệm pháp lí của đại biểu trước nhân dân. Đó là phải tìm ra cơ chế để cử tri thực hiện được trong thực tế quyền bãi miễn các đại biểu hội đồng nhân dân và những người đứng đầu cơ quan hành pháp khi họ không còn xứng đáng./. (1), (3).Xem: TS. Lê Minh Thông (chủ biên) - “Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước CHXHCN Việt Nam”, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội 2001, tr. 467, 469. (2).Xem: Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, PTS. Nguyễn Hữu Đức (đồng chủ biên) - “Cải cách hành chính địa phương lí luận và thực tiễn”, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội 1998, tr. 129. (4).Xem: “Nghiên cứu lập pháp”, số 8/2001, tr. 50. (5), (8), (9), (10).Xem: “Chuyên đề về chính quyền địa phương”, Bộ tư pháp, Viện nghiên cứu Khoa học pháp lí, tr. 15, 16, 17, 19, 20 - 21. (6), (7).Xem: “Chuyên đề về sửa đổi bổ sung một số điều Hiến pháp 1992”, Bộ tư pháp H. 2001, tr. 111, 116. 43