Nội dung

nghiªn cøu - trao ®æi PGS.TS. Th¸i VÜnh Th¾ng * I. Kh¸i qu¸t vÒ qu¸ tr×nh h×nh thµnh vµ ph¸t triÓn cña tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ë ViÖt Nam tõ khi thµnh lËp n−íc ViÖt Nam d©n chñ céng hoµ (2/9/1945) ®Õn nay LÞch sö h×nh thµnh vµ ph¸t triÓn tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ë ViÖt Nam tõ khi thµnh lËp n−íc ViÖt Nam d©n chñ céng hoµ ®Õn nay lu«n lu«n g¾n liÒn víi lÞch sö lËp hiÕn ViÖt Nam. V× vËy, c¨n cø vµo lÞch sö lËp hiÕn ViÖt Nam chóng ta cã thÓ chia qu¸ tr×nh h×nh thµnh vµ ph¸t triÓn cña tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ë n−íc ta thµnh 4 giai ®o¹n: - Tõ 2/9/1945 ®Õn 1959; - Tõ n¨m1959 ®Õn 1980; - Tõ n¨m 1980 ®Õn 1992; - Tõ n¨m1992 ®Õn nay. 1. Giai ®o¹n tõ 2/9/1945 ®Õn 1959 Giai ®o¹n nµy ®−îc ®¸nh dÊu b»ng S¾c lÖnh sè 63 ngµy 22/11/1945 vÒ tæ chøc H§ND vµ UBHC xS, huyÖn, tØnh, k× vµ S¾c lÖnh sè 77 ngµy 21/12/1945 vÒ tæ chøc chÝnh quyÒn nh©n d©n ë c¸c thÞ xS vµ thµnh phè. Trong ®iÒu kiÖn toµn quèc kh¸ng chiÕn, ChÝnh phñ ®S ban hµnh nhiÒu s¾c lÖnh ®Ó söa ®æi bæ sung S¾c lÖnh sè 63 vµ 77 cho phï hîp víi t×nh h×nh ®Êt n−íc cßn chiÕn tranh. Theo S¾c lÖnh ngµy 20/12/1946 vµ Th«ng lÖnh liªn Bé quèc phßng - néi vô ngµy 18/12/1946 cÊp k× t¹m bá, c¶ n−íc ®−îc chia thµnh 16 chiÕn khu. Sau ®ã, theo S¾c lÖnh ngµy 25/1/1948 c¸c chiÕn khu ®−îc s¸p nhËp thµnh 10 liªn khu kh¸ng chiÕn. D−íi chiÕn khu hoÆc liªn khu vÉn lµ nh÷ng ®¬n vÞ hµnh chÝnh tØnh, thµnh phè, thÞ xS, huyÖn, xS. Thêi k× nµy bªn c¹nh uû ban hµnh chÝnh, uû ban b¶o vÖ ®−îc thµnh lËp ®Ó gi¶i quyÕt nh÷ng vÊn ®Ò kh¸ng chiÕn. Theo th«ng lÖnh liªn Bé néi vô - quèc phßng ngµy 31/12/1946 uû ban b¶o vÖ ®−îc gäi lµ uû ban kh¸ng chiÕn vµ S¾c lÖnh ngµy 01/10/1947 uû ban kh¸ng chiÕn vµ uû ban hµnh chÝnh hîp nhÊt thµnh uû ban kh¸ng chiÕn - hµnh chÝnh. Th¸ng 9/1955 uû ban kh¸ng chiÕn hµnh chÝnh ®−îc ®æi l¹i thµnh uû ban hµnh chÝnh. Ngµy 20/7/1957 víi S¾c lÖnh sè 04/SL héi ®ång nh©n d©n ®−îc thµnh lËp ë tÊt c¶ c¸c cÊp hµnh chÝnh (theo HiÕn ph¸p n¨m 1946 ë cÊp k× vµ cÊp huyÖn chØ cã UBHC chø kh«ng cã H§ND). Ngµy 31/5/1958 Chñ tÞch n−íc ®S ban bè LuËt sè 110 (do Quèc héi kho¸ I k× häp thø 8 th«ng qua) vÒ tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng. Sau khi HiÕn ph¸p n¨m 1959 ban hµnh, LuËt tæ chøc H§ND vµ UBHC n¨m 1962 ®¸nh dÊu mét giai ®o¹n míi trong tæ chøc * Gi¶ng viªn chÝnh Khoa hµnh chÝnh - nhµ n−íc Tr−êng ®¹i häc luËt Hµ Néi T¹p chÝ luËt häc - 55 nghiªn cøu - trao®æi chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ë n−íc ta. Ph©n tÝch c¸c quy ®Þnh cña ph¸p luËt vµ ho¹t ®éng thùc tiÔn cña chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng trong giai ®o¹n nµy chóng ta cã thÓ ®−a ra c¸c nhËn xÐt sau ®©y vÒ mÆt −u ®iÓm cña chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng: - §S cã sù ph©n biÖt gi÷a qu¶n lÝ ®« thÞ vµ qu¶n lÝ n«ng th«n, v× ChÝnh phñ ®S ban hµnh s¾c lÖnh riªng ®Ó quy ®Þnh vÒ tæ chøc chÝnh quyÒn n«ng th«n (S¾c lÖnh sè 63) vµ vÒ tæ chøc chÝnh quyÒn ®« thÞ (S¾c lÖnh sè 77). Theo S¾c lÖnh sè 63, ë n«ng th«n chÝnh quyÒn ®−îc tæ chøc thµnh 3 cÊp trong ®ã cã 2 cÊp chÝnh quyÒn hoµn chØnh lµ cÊp tØnh vµ cÊp xS võa cã H§ND vµ UBHC, cßn cÊp huyÖn chØ cã UBND v× ®−îc coi lµ cÊp trung gian. ë thµnh phè, theo S¾c lÖnh sè 77 chØ cã mét cÊp chÝnh quyÒn hoµn chØnh ®ã lµ cÊp thµnh phè cã H§ND vµ UBND, cßn khu phè chØ cã UBHC mµ kh«ng cã H§ND. Quy ®Þnh nµy hoµn toµn hîp lÝ bëi ë c¸c thµnh phè, ®« thÞ lµ mét quÇn c− kh«ng thÓ chia c¾t nh− c¸c tØnh chia thµnh huyÖn ®−îc. - Vai trß gi¸m s¸t cña UBHC cÊp trªn ®èi víi H§ND cÊp d−íi ®−îc chó träng. C¬ quan hµnh chÝnh cÊp trªn kh«ng nh÷ng chuÈn y kÕt qu¶ bÇu cö UBHC cÊp d−íi mµ cßn chuÈn y c¸c nghÞ quyÕt cña H§ND cÊp d−íi vÒ nhiÒu vÊn ®Ò kh¸c (§iÒu 59 HiÕn ph¸p 1946, ®iÒu 70, 71, 84, 85 S¾c lÖnh 63, §iÒu 17, 18 S¾c lÖnh 77). - Ph¸p luËt quy ®Þnh rÊt râ rµng, cô thÓ vÒ quyÒn, tr¸ch nhiÖm ph¸p lÝ cña H§ND vµ UBHC víi c¸c chÕ tµi cô thÓ cã thÓ ¸p dông mét c¸ch dÔ dµng. VÝ dô, S¾c lÖnh 63 vµ S¾c lÖnh 77 quy ®Þnh c¬ quan hµnh chÝnh cÊp trªn cã quyÒn 56 - T¹p chÝ luËt häc chuÈn y kÕt qu¶ bÇu cö UBHC cña H§ND cÊp d−íi nh−ng trong thêi h¹n 5 ngµy (UBHC huyÖn) hoÆc 15 ngµy (UBHC k×) ph¶i cã v¨n b¶n tr¶ lêi cÊp d−íi. NÕu tõ chèi chuÈn y th× UBHC cÊp trªn ph¶i nãi râ lÝ do. Uû viªn UBHC nµo kh«ng ®−îc chuÈn y ph¶i bÇu l¹i nh−ng nÕu bÇu l¹i vÉn tróng cö UBHC th× cÊp trªn ph¶i chuÈn y kÕt qu¶ bÇu ®ã (®iÒu 68, 73, 82, 87 S¾c lÖnh 63, ®iÒu 33, 47 S¾c lÖnh 77); S¾c lÖnh sè 63 quy ®Þnh: "Khi H§ND x hoÆc tØnh ra nghÞ quyÕt tr¸i víi mÖnh lÖnh cÊp trªn th× ngoµi viÖc thñ tiªu nghÞ quyÕt ®ã, UBHC cÊp trªn cßn c¶nh c¸o H§ND vµ nÕu H§ND vÉn kh«ng tu©n lÖnh th× UBHC tØnh cã quyÒn gi¶i t¸n H§ND x vµ ChÝnh phñ cã quyÒn gi¶i t¸n H§ND tØnh" (§iÒu 8, §iÒu 38). §iÒu 2 S¾c lÖnh sè 117 ngµy 02/7/1946 "VÒ bæ sung S¾c lÖnh sè 63 vµ S¾c lÖnh sè 77 quy ®Þnh: "NÕu ®¹i biÓu H§ND nµo v¾ng mÆt 3 k× häp H§ND liªn tiÕp mµ kh«ng cã lÝ do hoÆc lÝ do kh«ng chÝnh ®¸ng sÏ bÞ mÊt quyÒn ®¹i biÓu". Bªn c¹nh nh÷ng −u ®iÓm nãi trªn, viÖc tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng trong giai ®o¹n nµy còng cã nh÷ng h¹n chÕ nhÊt ®Þnh: - Mét sè UBHC cßn kiªm c¶ chøc n¨ng t− ph¸p cña toµ ¸n ®Þa ph−¬ng. S¾c lÖnh sè 22 BNV/CP ngµy 18/2/1946 quy ®Þnh ë nh÷ng n¬i ch−a tæ chøc ®−îc toµ ¸n biÖt lËp, UBHC tØnh cã quyÒn h¹n nh− toµ ¸n ®Ö nhÞ cÊp, UBHC phñ, huyÖn, ch©u cã quyÒn h¹n nh− toµ ¸n s¬ cÊp. Trong giai ®o¹n c¶i c¸ch ruéng ®Êt, S¾c lÖnh sè 150-SL ngµy 12/4/1953 vÒ thµnh lËp toµ ¸n nh©n d©n ®Æc biÖt quy ®Þnh ChÝnh phñ giao cho uû ban kh¸ng chiÕn hµnh chÝnh tØnh cã thÈm quyÒn quyÕt ®Þnh thµnh lËp toµ ¸n nh©n d©n ®Æc nghiªn cøu - trao ®æi biÖt ë huyÖn hoÆc liªn huyÖn ®Ó xÐt xö l−u ®éng ë c¸c xS nh÷ng kÎ ph¶n c¸ch m¹ng, ®Þa chñ c−êng hµo gian ¸c, nh÷ng kÎ chèng l¹i LuËt c¶i c¸ch ruéng ®Êt, xÐt xö nh÷ng vô tranh chÊp vÒ tµi s¶n, ruéng ®Êt, ph©n ®Þnh thµnh phÇn giai cÊp… Theo quy ®Þnh t¹i c¸c ®iÒu 2,3, 4, 11 cña S¾c lÖnh nµy th× c¬ cÊu toµ ¸n ®Æc biÖt bao gåm ch¸nh ¸n vµ mét nöa sè thÈm ph¸n do uû ban kh¸ng chiÕn hµnh chÝnh, tØnh lùa chän vµ uû ban kh¸ng chiÕn hµnh chÝnh liªn khu duyÖt y, mét nöa sè thÈm ph¸n cßn l¹i do n«ng héi hoÆc héi nghÞ ®¹i biÓu n«ng d©n ë huyÖn hay liªn huyÖn cö ra. ThÈm quyÒn cña toµ ¸n ®Æc biÖt rÊt lín, cã quyÒn ¸p dông c¸c h×nh ph¹t nh− c¶nh c¸o, tÞch thu tµi s¶n, ph¹t tï cã thêi h¹n, tï chung th©n vµ tö h×nh. Do kh«ng cã thÈm ph¸n chuyªn nghiÖp, viÖc xÐt xö cña tßa ¸n cßn nhiÒu sai sãt ®¸ng tiÕc. §©y lµ bµi häc cña tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng vµ sau nµy chóng ta ®S söa sai. 2. Giai ®o¹n tõ n¨m 1959 ®Õn n¨m 1980 ë giai ®o¹n nµy, chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ®−îc tæ chøc vµ ho¹t ®éng trªn c¬ së quy ®Þnh cña HiÕn ph¸p n¨m 1959 vµ LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1962. ë n«ng th«n cã 3 cÊp chÝnh quyÒn lµ tØnh, huyÖn, xS, cßn thµnh phè trùc thuéc trung −¬ng (ë néi thµnh) cã 2 cÊp lµ thµnh phè vµ khu phè. C¸c huyÖn ngo¹i thµnh th× tæ chøc nh− ë n«ng th«n. Nh− vËy, cho ®Õn thêi k× nµy vÉn cã 2 m« h×nh tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng kh¸c nhau. LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1962 cã nh÷ng ®iÒu kho¶n riªng quy ®Þnh nhiÖm vô quyÒn h¹n cña H§ND vµ UBND thµnh phè (§iÒu 17, 46) vµ khu phè (§iÒu 18, 47). §¸ng l−u ý lµ tõ n¨m 1974 víi QuyÕt ®Þnh sè 78/CP ngµy 10/4/1974 cña Héi ®ång ChÝnh phñ c¸c khu phè cña thµnh phè Hµ Néi vµ H¶i Phßng chia ra nhiÒu khu nhá gäi lµ tiÓu khu víi quy m« tõ 2000 ®Õn 5000 nh©n khÈu. Mçi tiÓu khu mét c¬ quan ®¹i diÖn cña UBHC khu phè gäi lµ ban ®¹i diÖn hµnh chÝnh tiÓu khu. Ban ®¹i diÖn hµnh chÝnh tiÓu khu lµ tæ chøc mang tÝnh tù qu¶n cña nh©n d©n tiÓu khu, kh«ng ph¶i lµ cÊp chÝnh quyÒn hay lµ ®¬n vÞ hµnh chÝnh lSnh thæ. Ph©n tÝch quy ®Þnh cña ph¸p luËt vµ thùc tiÔn tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng trong thêi gian nµy, chóng ta cã thÓ rót ra c¸c nhËn xÐt sau ®©y: - ChÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ®−îc x©y dùng theo m« h×nh cña Liªn X«, theo ®ã H§ND ®−îc quy ®Þnh lµ c¬ quan quyÒn lùc nhµ n−íc ë ®Þa ph−¬ng. Cïng víi Quèc héi, héi ®ång nh©n d©n c¸c cÊp t¹o thµnh hÖ thèng c¬ quan quyÒn lùc nhµ n−íc, mét trong bèn hÖ thèng c¬ b¶n cña bé m¸y nhµ n−íc. - Mèi quan hÖ gi÷a H§ND vµ UBHC cïng cÊp, gi÷a H§ND cÊp d−íi vµ H§ND cÊp trªn ®S x¸c ®Þnh râ h¬n theo xu h−íng ®Ò cao vai trß cña H§ND. H§ND cã quyÒn söa ®æi, bSi bá nh÷ng quyÕt ®Þnh kh«ng hîp lÝ cña UBHC cÊp m×nh vµ c¶ nh÷ng quyÕt ®Þnh cña UBHC cÊp d−íi trùc tiÕp (§iÒu 6 LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1962). UBHC lµ c¬ quan chÊp hµnh cña H§ND ®Þa ph−¬ng vµ lµ c¬ quan hµnh chÝnh cña Nhµ n−íc ë ®Þa ph−¬ng. UBHC cÊp trªn chØ cã quyÒn ®×nh chØ nh÷ng nghÞ quyÕt kh«ng thÝch ®¸ng cña H§ND cÊp d−íi trùc tiÕp, cßn quyÒn bSi bá nh÷ng nghÞ quyÕt nµy lµ T¹p chÝ luËt häc - 57 nghiªn cøu - trao®æi cña H§ND cÊp trªn trùc tiÕp. So víi S¾c lÖnh 63 vµ S¾c lÖnh 77 n¨m 1945, LuËt tæ chøc H§ND vµ UBHC c¸c cÊp n¨m 1962 thu hÑp ph¹m vi nh÷ng vÊn ®Ò chÝnh quyÒn cÊp trªn phª chuÈn nh÷ng quyÕt ®Þnh cña chÝnh quyÒn cÊp d−íi. ChØ nh÷ng vÊn ®Ò ®Æc biÖt quan träng, th«ng th−êng lµ liªn quan ®Õn vÊn ®Ò tæ chøc nh− UBHC cÊp trªn phª chuÈn kÕt qu¶ bÇu cö UBHC cÊp d−íi. NghÞ quyÕt cña H§ND gi¶i t¸n H§ND cÊp d−íi trùc tiÕp ph¶i ®−îc H§ND cÊp trªn trùc tiÕp phª chuÈn. Nh÷ng quy ®Þnh nµy nh»m t¨ng c−êng tÝnh chñ ®éng, s¸ng t¹o cho chÝnh quyÒn c¸c cÊp. - C¬ cÊu tæ chøc cña H§ND vµ UBHC giai ®o¹n nµy còng ®−îc hoµn thiÖn thªm mét b−íc. Sè ®¹i biÓu H§ND c¸c cÊp so víi tr−íc ®©y ®−îc t¨ng lªn ®¸ng kÓ. H§ND cÊp xS tõ 20 ®Õn 40 ®¹i biÓu, cÊp huyÖn tõ 30 ®Õn 50 ®¹i biÓu, cÊp tØnh tõ 50 ®Õn 120 ®¹i biÓu. Nh»m t¨ng c−êng chÊt l−îng ho¹t ®éng cña H§ND LuËt tæ chøc H§ND vµ UBHC c¸c cÊp n¨m 1962 quy ®Þnh (t¹i c¸c ®iÒu 28, 29, 30) H§ND c¸c cÊp thµnh lËp c¸c ban chuyªn tr¸ch. Sè l−îng thµnh viªn cña UBHC c¸c cÊp còng ®−îc t¨ng lªn. CÊp xS: 7 - 9 ng−êi, cÊp huyÖn 9-11 ng−êi, cÊp tØnh 11-15 ng−êi. 3. Giai ®o¹n tõ n¨m 1980 ®Õn 1992 Trong giai ®o¹n nµy, c¸c v¨n b¶n ph¸p luËt chñ yÕu ®iÒu chØnh tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng lµ HiÕn ph¸p n¨m 1980, LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1983 vµ LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1989 (söa ®æi). So víi c¸c giai ®o¹n tr−íc ®©y, tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng giai ®o¹n nµy cã 58 - T¹p chÝ luËt häc nh÷ng −u ®iÓm sau ®©y: - §Ó ®Ò cao vai trß cña H§ND - c¬ quan quyÒn lùc nhµ n−íc ë ®Þa ph−¬ng. §iÒu 24 LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1983 quy ®Þnh 10 vÊn ®Ò nhÊt thiÕt ph¶i ®−îc th¶o luËn vµ gi¶i quyÕt trong c¸c k× häp H§ND. Nh÷ng quy ®Þnh nµy ®S lµm cho H§ND thùc sù lµ c¬ quan quyÒn lùc nhµ n−íc ë ®Þa ph−¬ng. - ViÖc thµnh lËp th−êng trùc H§ND tõ cÊp huyÖn trë lªn ®S t¹o ®iÒu kiÖn cho H§ND cã thÓ ho¹t ®éng ®éc lËp, kh«ng phô thuéc vµo UBND vÒ ph−¬ng diÖn tæ chøc ho¹t ®éng. - §Ó h¹n chÕ t×nh tr¹ng tïy tiÖn, lµm thiÖt h¹i quyÒn lîi cña c«ng d©n trong lÜnh vùc xö ph¹t vi ph¹m hµnh chÝnh cña c¸c c¬ quan chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng, Ph¸p lÖnh xö ph¹t vi ph¹m hµnh chÝnh n¨m 1989 quy ®Þnh tõ nay ë ®Þa ph−¬ng chØ cã H§ND tØnh, thµnh phè trùc thuéc trung −¬ng míi cã thÈm quyÒn ban hµnh v¨n b¶n quy ®Þnh vÒ vi ph¹m hµnh chÝnh, nÕu nh÷ng hµnh vi nµy ch−a ®−îc ChÝnh phñ quy ®Þnh (tr−íc ®©y H§ND vµ UBHC c¸c cÊp ®Òu cã thÈm quyÒn ban hµnh v¨n b¶n quy ®Þnh vÒ c¸c hµnh vi vi ph¹m hµnh chÝnh vµ møc ®é, h×nh thøc xö ph¹t hµnh chÝnh). Tuy nhiªn, ph¸p luËt ®iÒu chØnh tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng trong giai ®o¹n nµy còng cã nh÷ng h¹n chÕ sau ®©y: - LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1983 ®S bá bé phËn th−êng trùc UBND ®Ó mäi vÊn ®Ò thuéc thÈm quyÒn UBND ®Òu ph¶i bµn b¹c gi¶i quyÕt tËp thÓ vµ biÓu quyÕt theo ®a sè t¹i phiªn häp cña UBND. Quy ®Þnh nµy vÒ mÆt lÝ thuyÕt cã vÎ hîp lÝ nghiªn cøu - trao ®æi nh−ng thùc tiÔn chØ ra r»ng c¸c c«ng viÖc chÊp hµnh, ®iÒu hµnh cña UBND ®ßi hái sù ph¶n øng nhanh nh¹y, kh«ng ph¶i khi nµo còng cã ®iÒu kiÖn ®Ó bµn b¹c tËp thÓ ®−îc. - HiÕn ph¸p n¨m 1980 vµ LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1983 ®ång nhÊt ho¸ c¸c cÊp tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ë n«ng th«n còng nh− thµnh thÞ. Cã thÓ thÊy r»ng ®©y lµ b−íc thôt lïi trong viÖc tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ë n−íc ta. - LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1983, (söa ®æi n¨m 1989) ®S h¹n chÕ sù kiÓm so¸t cña UBND cÊp trªn ®èi víi UBND cÊp d−íi b»ng quy ®Þnh chØ cã H§ND cïng cÊp cã quyÒn bSi nhiÖm UBND. Quy ®Þnh nµy ®S t¨ng quyÒn lùc theo chiÒu ngang (cho H§ND cïng cÊp) nh−ng ®S h¹n chÕ quyÒn lùc theo chiÒu däc (UBHC cÊp trªn ®èi víi cÊp d−íi). - LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1989 (söa ®æi) thiÕu tÝnh ®ång bé vµ cô thÓ. §iÒu 17 LuËt nµy quy ®Þnh Héi ®ång Nhµ n−íc sÏ quy ®Þnh nhiÖm vô, quyÒn h¹n cô thÓ cho H§ND vµ UBND c¸c cÊp. Tuy nhiªn, tõ khi ban hµnh LuËt nµy ®Õn khi Quèc héi th«ng qua luËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1994 ®S kh«ng cã ph¸p lÖnh nµo cña Héi ®ång Nhµ n−íc (tr−íc n¨m 1992) cña Uû ban th−êng vô Quèc héi (sau n¨m 1992) quy ®Þnh vÒ cô thÓ ho¸ LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1989. 4. Giai ®o¹n tõ n¨m 1992 ®Õn nay C¸c v¨n b¶n ph¸p luËt chñ yÕu ®iÒu chØnh hoÆc liªn quan ®Õn ho¹t ®éng cña chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng trong thêi gian nµy lµ HiÕn ph¸p n¨m 1992, LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND do Quèc héi th«ng qua ngµy 5/7/1994, LuËt ban hµnh v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt n¨m 1996, LuËt söa ®æi bæ sung mét sè ®iÒu LuËt tæ chøc toµ ¸n nh©n d©n (28/10/1995), Ph¸p lÖnh xö lÝ vi ph¹m hµnh chÝnh 1995, Ph¸p lÖnh thñ tôc gi¶i quyÕt c¸c vô ¸n hµnh chÝnh 1996, söa ®æi bæ sung n¨m 1998. So víi c¸c giai ®o¹n tr−íc ®©y, HiÕn ph¸p n¨m 1992 vµ LuËt n¨m 1994 vÉn x¸c ®Þnh H§ND lµ c¬ quan quyÒn lùc cña Nhµ n−íc ë ®Þa ph−¬ng UBND vÉn lµ c¬ quan chÊp hµnh cña H§ND vµ c¬ quan hµnh chÝnh nhµ n−íc ë ®Þa ph−¬ng. Tuy nhiªn, HiÕn ph¸p n¨m 1992 vµ LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1994 ®S më réng quyÒn h¹n vµ t¨ng c−êng tr¸ch nhiÖm cña chñ tÞch UBND c¸c cÊp, t¨ng c−êng tÝnh tËp trung thèng nhÊt cña hÖ thèng c¬ quan hµnh chÝnh nhµ n−íc. Chñ tÞch UBND cã nh÷ng quyÒn h¹n mµ tr−íc ®©y thuéc vÒ UBND nh− ®×nh chØ viÖc thi hµnh hoÆc bSi bá nh÷ng v¨n b¶n sai tr¸i cña c¬ quan thuéc UBND vµ c¸c v¨n b¶n sai tr¸i cña UBND cÊp d−íi, ®×nh chØ thi hµnh nghÞ quyÕt sai tr¸i cña H§ND cÊp d−íi ®ång thêi ®Ò nghÞ H§ND cÊp m×nh bSi bá nh÷ng nghÞ quyÕt ®ã. Chñ tÞch UBND cã quyÒn phª chuÈn kÕt qu¶ bÇu, bSi miÔn c¸c thµnh viªn UBND cÊp d−íi trùc tiÕp, cã quyÒn ®iÒu ®éng c¸ch chøc chñ tÞch, phã chñ tÞch UBND cÊp d−íi trùc tiÕp (§iÒu 52 LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1994). Trong giai ®o¹n nµy c¬ cÊu tæ chøc cña H§ND vµ UBND cã sù thay ®æi theo h−íng gän nhÑ h¬n. Sè ®¹i biÓu H§ND c¸c cÊp gi¶m tõ 25% ®Õn 30%. Theo §iÒu 9 LuËt bÇu cö ®¹i biÓu H§ND n¨m 1994 sè ®¹i biÓu H§ND xS cã tõ 15 ®Õn 25 ®¹i biÓu, H§ND cÊp huyÖn cã tõ 25 ®Õn 35 ®¹i biÓu, T¹p chÝ luËt häc - 59 nghiªn cøu - trao®æi H§ND tØnh thµnh phè trùc thuéc trung −¬ng cã tõ 45 ®Õn 75 ®¹i biÓu. Riªng c¸c thµnh phè Hµ Néi, thµnh phè Hå ChÝ Minh vµ c¸c tØnh cã trªn hai triÖu r−ìi ng−êi ®−îc bÇu kh«ng qu¸ 85 ®¹i biÓu. C¬ cÊu cña UBND còng gän nhÑ h¬n. UBND cÊp xS cã tõ 5 ®Õn 7 thµnh viªn, trong ®ã cã 1 chñ tÞch, 1 phã chñ tÞch (tr−íc ®©y tõ 7 ®Õn 9 thµnh viªn trong ®ã cã 2 phã chñ tÞch), UBND cÊp huyÖn cã tõ 7-9 thµnh viªn, trong ®ã cã 2 phã chñ tÞch (tr−íc ®©y tõ 9 ®Õn 11 thµnh viªn trong ®ã cã 3 phã chñ tÞch); UBND cÊp tØnh cã tõ 9-11 thµnh viªn trong ®ã cã 3 phã chñ tÞch (tr−íc ®©y lµ 1113 thµnh viªn trong ®ã cã 4 phã chñ tÞch. Riªng UBND thµnh phè Hµ Néi vµ UBND thµnh phè Hå ChÝ Minh cã ®Õn 13 thµnh viªn trong ®ã cã 4 phã chñ tÞch. Theo chóng t«i, viÖc gi¶m thµnh viªn UBND c¸c cÊp lµ hîp lÝ, tuy nhiªn viÖc gi¶m thµnh viªn H§ND c¸c cÊp ®Æc biÖt lµ cÊp xS (tõ 15 ®Õn 25) cÊp huyÖn (tõ 25 ®Õn 35) lµ kh«ng thËt hîp lÝ. Do sè l−îng h¹n chÕ nh− vËy nªn nhiÒu xS kh«ng cã ®¹i diÖn cña m×nh trong H§ND huyÖn. H¬n n÷a nÕu sè l−îng thµnh viªn qu¸ Ýt th× kÕt qu¶ nghÞ bµn sÏ rÊt h¹n chÕ vµ Ýt hiÖu lùc. Mét ®iÓm ®¸ng l−u ý kh¸c lµ LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND n¨m 1994 ®S x¸c ®Þnh râ 4 vÊn ®Ò nhÊt ®Þnh ph¶i th¶o luËn tËp thÓ vµ quyÕt ®Þnh theo ®a sè t¹i phiªn häp toµn thÓ cña UBND, gåm: 1. Ch−¬ng tr×nh lµm viÖc cña uû ban nh©n d©n; 2. KÕ ho¹ch ph¸t triÓn kinh tÕ - xS héi, dù to¸n ng©n s¸ch, quyÕt to¸n ng©n s¸ch hµng n¨m vµ quü dù tr÷ cña ®Þa ph−¬ng tr×nh H§ND; 60 - T¹p chÝ luËt häc 3. C¸c biÖn ph¸p thùc hiÖn nghÞ quyÕt vÒ kinh tÕ - xS héi, th«ng qua b¸o c¸o UBND tr−íc H§ND; 4. §Ò ¸n thµnh lËp míi, s¸p nhËp hoÆc gi¶i thÓ c¸c c¬ quan chuyªn m«n cña UBND, viÖc ph©n v¹ch ®Þa giíi gi÷a c¸c ®¬n vÞ hµnh chÝnh lSnh thæ ë ®Þa ph−¬ng. Nh÷ng quy ®Þnh trªn ®©y lµ rÊt cÇn thiÕt nh»m ph©n biÖt nh÷ng lÜnh vùc mµ chñ tÞch UBND mÆc dï ®S ®−îc t¨ng c−êng quyÒn h¹n kh«ng thÓ tù m×nh quyÕt ®Þnh ®−îc. Ngoµi ra, cßn cã mét sè v¨n b¶n ph¸p luËt kh¸c cã liªn quan mËt thiÕt ®Õn viÖc tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña H§ND vµ UBND nh− Ph¸p lÖnh xö lÝ vi ph¹m hµnh chÝnh n¨m 1995, LuËt söa ®æi, bæ sung mét sè ®iÒu cña LuËt tæ chøc tßa ¸n nh©n d©n n¨m 1995, Ph¸p lÖnh thñ tôc gi¶i quyÕt c¸c vô ¸n hµnh chÝnh n¨m 1996 (söa ®æi, bæ sung n¨m 1998). II. Nh÷ng bÊt cËp trong tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng hiÖn nay vµ ph−¬ng h−íng kh¾c phôc Qua sù ph©n tÝch c¸c quy ®Þnh cña ph¸p luËt vµ thùc tiÔn ho¹t ®éng cña c¸c c¬ quan chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng, bªn c¹nh nh÷ng −u ®iÓm chóng ta cã thÓ thÊy nh÷ng h¹n chÕ sau ®©y cña tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng hiÖn nay ë n−íc ta: - ChØ trong giai ®o¹n ®Çu chóng ta cã ph©n biÖt tæ chøc chÝnh quyÒn gi÷a n«ng th«n vµ ®« thÞ, vÒ sau ranh giíi nµy ®S bÞ xo¸ nhoµ. Do kh«ng ph©n biÖt chÝnh quyÒn ®« thÞ vµ n«ng th«n nªn nhiÒu quy ®Þnh cã thÓ ®óng víi n«ng th«n nh−ng kh«ng phï hîp víi thµnh thÞ. VÝ dô: NghÞ ®Þnh sè 31/CP ngµy 8/12/2000 cña ChÝnh phñ vÒ c«ng chøng vµ chøng thùc, theo ®ã UBND nghiªn cøu - trao ®æi xS, ph−êng, thÞ trÊn kh«ng ®−îc chøng thùc c¸c b¶n sao giÊy tê ®S g©y ra sù qu¸ t¶i cho c¸c phßng c«ng chøng, sù ¸ch t¾c, phiÒn hµ cho nh©n d©n. - Ho¹t ®éng gi¸m s¸t cña H§ND cßn mang tÝnh h×nh thøc v× muèn thùc hiÖn chøc n¨ng gi¸m s¸t H§ND cÇn ph¶i cã bé m¸y lµm viÖc ®éc lËp cña m×nh. Tuy nhiªn, cho ®Õn nay phÇn lín H§ND c¸c tØnh kh«ng cã v¨n phßng riªng cña m×nh. - Sè ®¹i biÓu H§ND lµ c«ng chøc gi÷ c¸c chøc vô trong UBND vµ c¸c c¬ quan chuyªn m«n cña UBND cïng cÊp chiÕm tØ lÖ kh¸ lín, v× vËy, viÖc kiÓm tra gi¸m s¸t cña H§ND sÏ rÊt khã thùc hiÖn ®èi víi UBND vµ c¸c c¬ quan chuyªn m«n cña UBND. - C¸c nghÞ quyÕt cña H§ND cßn mang tÝnh chung chung thiÕu tÝnh chÊt cña "quy ph¹m ph¸p luËt" cô thÓ nªn rÊt khã thùc hiÖn. - ViÖc ban hµnh c¸c v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt cña chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng cßn sai vÒ h×nh thøc vµ v−ît thÈm quyÒn. NhiÒu v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt ®−îc ban hµnh d−íi d¹ng th«ng b¸o, c«ng v¨n, nhiÒu "quyÕt ®Þnh" ban hµnh d−íi d¹ng "chØ thÞ". - §Æt ra c¸c quy ®Þnh tr¸i víi c¸c v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt cña c¬ quan nhµ n−íc cÊp trªn (lÖ phÝ vÒ ®¨ng kÝ kÕt h«n, li h«n, chøng nhËn mua « t«, xe m¸y…) - Mét sè v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt cña chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng kh«ng cã tÝnh kh¶ thi. - ViÖc phèi hîp ho¹t ®éng gi÷a UBND, H§ND víi tßa ¸n nh©n d©n trong viÖc gi¸o dôc ý thøc ph¸p luËt cho nh©n d©n cßn ch−a chÆt chÏ, ch−a th−êng xuyªn vµ cã hiÖu qu¶ thÊp. §Ó kh¾c phôc t×nh tr¹ng bÊt cËp nªu trªn, chóng t«i xin kiÕn nghÞ mét sè ph−¬ng h−íng vµ gi¶i ph¸p sau ®©y vÒ hoµn thiÖn tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng, n©ng cao hiÖu lùc hiÖu qu¶ trong ho¹t ®éng cña H§ND vµ UBND theo h−íng x©y dùng nhµ n−íc ph¸p quyÒn XHCN: - CÇn kh«i phôc l¹i c¸c quy ®Þnh trong S¾c lÖnh 63 vµ S¾c lÖnh 77 vÒ tæ chøc chÝnh quyÒn ®Þa ph−¬ng ë n«ng th«n vµ thµnh thÞ. Theo ®ã ë ®Þa ph−¬ng cã 3 cÊp chÝnh quyÒn trong ®ã cã 2 cÊp chÝnh quyÒn hoµn chØnh lµ cÊp tØnh vµ cÊp xS. Thµnh phè chØ nªn cã 2 cÊp chÝnh quyÒn trong ®ã chØ cã cÊp thµnh phè lµ cã UBND vµ H§ND cßn cÊp ph−êng chØ cÇn cã UBND. - Nh÷ng ng−êi gi÷ c¸c chøc vô trong c¬ quan hµnh chÝnh nhµ n−íc vµ toµ ¸n ®Þa ph−¬ng kh«ng thÓ ®ång thêi lµ ®¹i biÓu H§ND cïng cÊp. - Héi ®ång nh©n d©n c¸c cÊp cã v¨n phßng riªng lµ bé m¸y lµm viÖc ®éc lËp cña m×nh. - CÇn cã quy ®Þnh bæ sung trong LuËt tæ chøc H§ND vµ UBND vÒ thÈm quyÒn quyÕt ®Þnh c¸c vÊn ®Ò quan träng liªn quan ®Õn ®êi sèng cña nh©n d©n ®Þa ph−¬ng nh− thiÕt kÕ m« h×nh ®« thÞ, x©y dùng c¸c c«ng tr×nh v¨n ho¸ lín nh− nhµ h¸t, qu¶ng tr−êng, s©n vËn ®éng, khu du lÞch, trung t©m c«ng nghiÖp lµ thÈm quyÒn ®Æc biÖt cña H§ND ®Þa ph−¬ng. ChØ cã H§ND ®Þa ph−¬ng, ®¹i biÖn cho ý chÝ nguyÖn väng cña nh©n d©n ®Þa ph−¬ng sau khi bµn b¹c th¶o luËn sÏ quyÕt nghÞ vÒ c¸c vÊn ®Ò quan träng ®ã. C¬ quan hµnh chÝnh nhµ n−íc cÊp trªn cã quyÒn gi¸m s¸t tÝnh hîp hiÕn, hîp ph¸p cña c¸c nghÞ quyÕt nµy./. T¹p chÝ luËt häc - 61 nghiªn cøu - trao®æi 62 - T¹p chÝ luËt häc