Nội dung

nghiªn cøu - trao ®æi ThS. NguyÔn ThÞ thuû * K ể từ ngày 1/7/1996 Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực và cũng từ đó toà hành chính thuộc hệ thống toà án nhân dân bắt đầu đi vào hoạt động. Nếu các tranh chấp hành chính trước đây chủ yếu được giải quyết theo thủ tục khiếu nại thì bây giờ tranh chấp hành chính còn được giải quyết theo thủ tục tố tụng (khởi kiện tại toà án), điều này đã góp phần tích cực vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Theo khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo thì cá nhân, tổ chức có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỉ luật buộc thôi việc trái pháp luật đã xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì được quyền khiếu nại tới cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đề nghị xem xét lại quyết định hoặc hành vi trái pháp luật đó. Trong trường hợp cá nhân tổ chức không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì cá nhân tổ chức đó có quyền lựa chọn thực hiện quyền khiếu nại tiếp theo hoặc thực hiện quyền khởi kiện tại toà án nhân dân có thẩm quyền. Điều 1 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: “Cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu tòa án bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình”. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành thì khởi kiện thuộc về cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà theo họ là trái pháp luật, xâm phạm T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, đối với “... Các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần, nếu không có ai khởi kiện, thì viện kiểm sát có quyền khởi tố vụ án hành chính và có trách nhiệm cung cấp chứng cứ” (Điều 18 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). Điều này cho thấy để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho cá nhân, tổ chức thì họ có thể thực hiện quyền khởi kiện hoặc trong trường hợp theo quy định của pháp luật, viện kiểm sát thực hiện quyền khởi tố. Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì quyền khởi kiện vụ án hành chính tại toà án nhân dân được thực hiện khi đáp ứng các điều kiện khởi kiện sau đây: - Quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện phải bị xâm hại trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính hay quyết định kỉ luật buộc thôi việc; - Đã khiếu nại tới người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu (trong thời hiệu khiếu nại theo Điều 31 Luật khiếu nại, tố cáo). Đây chính là điều kiện về thủ tục tiền tố tụng; - Khởi kiện đúng thời hiệu khởi kiện theo Điều 30 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng như khởi kiện đúng loại việc * Giảng viên Khoa hành chính - nhà nước Trường đại học luật Hà Nội 51 nghiªn cøu - trao ®æi thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án. Ở đây, vấn đề quan trọng cần bàn là trong trường hợp viện kiểm sát thực hiện quyền khởi tố vụ án hành chính có yêu cầu đủ các điều kiện khởi kiện như người khởi kiện hay không mà đặc biệt là điều kiện về thủ tục tiền tố tụng. Về vấn đề này hiện đang có hai quan điểm trái ngược nhau: Quan điểm thứ nhất: Trong trường hợp viện kiểm sát khởi tố thì cũng phải tuân thủ các điều kiện về thời hiệu khởi kiện và thủ tục tố tụng hành chính nhưng không phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng như người khởi kiện mà có thể ra quyết định khởi tố vụ án hành chính luôn. Theo quan điểm này, sở dĩ viện kiểm sát không phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng vì quyền khởi tố vụ án hành chính của viện kiểm sát là quyền đặc biệt; hơn nữa khi quy định quyền khởi tố vụ án hành chính của viện kiểm sát, tại Luật khiếu nại, tố cáo cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính không có điều khoản nào bắt buộc viện kiểm sát bắt trước đó phải khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính tới người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu như người khởi kiện. Do vậy, có thể hiểu là khi viện kiểm sát khởi tố thì không nhất thiết phải thực hiện thủ tục khiếu nại. Quan điểm thứ hai: Quyền khởi tố vụ án hành chính của viện kiểm sát nhân dân chỉ được thực hiện trong các trường hợp: Người khởi kiện là người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần mà không có ai khởi kiện cho họ như Điều 18 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Khi thực hiện quyền khởi tố vụ án hành chính, viện kiểm sát cũng phải tuân thủ, đảm bảo các điều kiện về thủ tục tiền tố tụng, điều 52 kiện về thời hiệu khởi kiện và thủ tục tố tụng hành chính như các điều kiện, yêu cầu khởi kiện. Bởi lẽ, viện kiểm sát thực hiện quyền khởi tố khi người khởi kiện không có đầy đủ năng lực chủ thể để thực hiện quyền khởi kiện của họ. Do vậy, viện kiểm sát sẽ thực hiện quyền này nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp cho đối tượng đặc biệt này. Như vậy, không có nghĩa là viện kiểm sát không phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng khi thực hiện quyền khởi tố mà thủ tục tiền tố tụng là giai đoạn bắt buộc trong thủ tục tố tụng hành chính, cũng là thủ tục đặc biệt khi giải quyết các tranh chấp hành chính tại toà án. Điều này được khẳng định tại Điều 31 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (đối với trường hợp khởi kiện); toà án sẽ trả lại đơn kiện trong trường hợp chưa hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc chưa có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và trường hợp đã hết thời hiệu khiếu nại theo quy định của luật khiếu nại, tố cáo mà không khiếu nại. Chính vì vậy khi khởi tố vụ án hành chính viện kiểm sát bắt buộc phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng; đó là khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, tới người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà không nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hoặc khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì viện kiểm sát ra quyết định khởi tố vụ án hành chính tại toà án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Chúng tôi cho rằng quan điểm thứ hai là có cơ sở và hợp lí hơn. Bởi lẽ, nếu cho rằng viện kiểm sát không phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng khi khởi tố vụ án hành chính vì Luật T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 nghiªn cøu - trao ®æi khiếu nại, tố cáo cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính không có điều khoản nào quy định viện kiểm sát bắt buộc phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng trước khi khởi tố vụ án hành chính thì cũng không có cơ sở pháp lí nào quy định viện kiểm sát không phải thực hiện thủ tục khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trước khi khởi tố vụ án hành chính. Do đó, việc suy luận viện kiểm sát khi thực hiện quyền khởi tố vụ án hành chính thì không phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng hay bắt buộc phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng đều không có cơ sở pháp lí. Chúng tôi cho rằng nên xác định vấn đề này từ việc xem xét ý nghĩa của thủ tục tiền tố tụng trong giải quyết các tranh chấp hành chính tại toà án. Trước hết tiền tố tụng được xác định là một trong các nguyên tắc quan trọng của luật tố tụng hành chính, vì vậy, đây cũng là thủ tục bắt buộc phải thực hiện khi giải quyết vụ án hành chính. Nói cách khác thủ tục tiền tố tụng là một trong những trình tự của thủ tục tố tụng hành chính. Ý nghĩa của thủ tục tiền tố tụng là nhằm đảm bảo tính tự “phán quyết” bằng con đường hành chính của các cơ quan nhà nước trước khi toà án phán quyết bằng trình tự tố tụng. Thủ tục tiền tố tụng một lần nữa tạo điều kiện để các cơ quan nhà nước có thể xem xét xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình để có thể xác định lại tính đúng đắn, tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, từ đó có thể sửa chữa hoặc giữ nguyên quyết định hành chính, hành vi hành chính đó. Mặt khác, thủ tục này cũng là để việc giải quyết các tranh chấp hành chính đơn giản hơn đỡ mất thời gian, công sức cũng như các khoản vật chất khác. Đặc biệt là từ thủ tục này nếu tranh chấp T¹p chÝ luËt häc sè 1/2004 hành chính được giải quyết ổn thoả thì sẽ tạo ra niềm tin lớn từ phía công dân đối với các cơ quan công quyền. Với những ý nghĩa của thủ tục tiền tố tụng thì quy trình giải quyết vụ án hành chính bắt buộc phải thực hiện thủ tục khiếu nại tới người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định tại các điều từ Điều 19 đến Điều 25 Luật khiếu nại, tố cáo mà không phụ thuộc vào vụ án hành chính phát sinh từ việc thực hiện quyền khởi kiện của người khởi kiện hay quyền khởi tố của viện kiểm sát nhân dân. Đương nhiên, khi nghiên cứu kĩ Điều 18 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì thấy viện kiểm sát chỉ thực hiện quyền khởi tố vụ án hành chính trong trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền và lợi ích của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất nếu không có ai khởi kiện. Điều này cũng có nghĩa là trước khi viện kiểm sát khởi tố thì cha mẹ, người đỡ đầu hoặc người đại diện hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất đã khiếu nại tới người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng không được giải quyết hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Từ những phân tích trên chúng tôi cho rằng để tránh cách hiểu thiếu nhất quán về giai đoạn tiền tố tụng có bắt buộc trong trường hợp viện kiểm sát thực hiện quyền khởi tố hay không thì Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cần phải có những quy định rõ ràng hơn. Như vậy sẽ thuận tiện cho các thẩm phán khi áp dụng các quy định của pháp luật để thụ lí vụ án hành chính trong trường hợp viện kiểm sát khởi tố./. 53